II OSK 759/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 98/22 w sprawie ze skargi T.T. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia 29 listopada 2021 r., nr WINB-WOP.7722.79.2021.PJ w przedmiocie wstrzymania budowy budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy na rzecz T.T. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 6 września 2022 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 98/22 oddalił skargę T. T. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 listopada 2021 r., nr WINB-WOP.7722.79.2021.PJ, uchylające w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grudziądzkiego z 7 października 2021 r., nr 46/2021, i wstrzymujące G. D. i T.T. budowę budynku rekreacji indywidualnej, wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia a także informujące o możliwości złożenia wniosku o legalizację budynku oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. Przedmiotowy budynek rekreacji indywidualnej usytuowany na działkach nr [...] i [...], obręb [...], w gminie [...] składa się z wiaty drewnianej z dachem dwuspadowym o wymiarach w rzucie 5,93 m i 6,57 m i wysokości w kalenicy 3 m oraz przyczepy kampingowej posadowionej pod częścią dachu wiaty na bloczkach betonowych. Do obiektu doprowadzono zalicznikowo wodę i energię elektryczną. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia 7 października 2021 r. nr PINB.450.26.2021., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grudziądzkiego, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2, art. 48 ust. 5, art. 80 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, oraz art. 123 k.p.a. nakazał solidarnie G. D. i T. T. wstrzymanie budowy zrealizowanej bez wymaganego zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu opisanego wyżej budynku rekreacji indywidualnej, składającej się z wiaty drewnianej z dachem oraz przyczepy kampingowej na bloczkach betonowych oraz poinformował współwłaścicieli o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. budynku, konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej zgodnie z art. 49 ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego, która w tym wypadku będzie wynosić 5000 zł zgodnie z art. 49d ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego. Organ uznał, że obiekt wypełnia hipotezę art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego, zgodnie z którym wolno stojące budynki rekreacji indywidualnej o powierzchni do 35m2 wymagają zgłoszenia organowi. Rozpoznając zażalenie T. T. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy uchylił powyższe postanowienie i na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wstrzymał G. D. i T. T. budowę, wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, przedmiotowego budynku rekreacji indywidualnej, informując jednocześnie o możliwości złożenia wniosku o legalizację, obowiązku wniesienia opłaty legalizacyjnej zgodnie z art. 49d ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59f Prawa budowlanego wskazując, że będzie ona wynosiła 25000 zł. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę stwierdził, że organy nadzoru budowlanego w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy prawidłowo zakwalifikowały sporny obiekt, którego budowę zakończono w 2021 r., jako wolno stojący parterowy budynek rekreacji indywidualnej, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351), zwanej dalej Prawem budowlanym. Uwzględniając, że skarżący nie dokonał ani zgłoszenia budowy przedmiotowego obiektu ani nie uzyskał pozwolenia na jego budowę, Sąd Wojewódzki podzielił ocenę organów co do tego, że obiekt jest wynikiem samowoli budowlanej wymagającej wstrzymania przy jednoczesnym otwarciu procedury legalizacyjnej. Sąd pierwszej instancji nie przychylił się do twierdzeń skarżącego, że sporne roboty doprowadziły wyłącznie do powstania wiaty, a znajdującą się pod nią przyczepę kempingową należy kwalifikować jako pojazd mechaniczny niepodlegający w okolicznościach sprawy reglamentacji prawnobudowlanej. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, uwarunkowania konstrukcyjne i funkcjonalne spornego obiektu, w tym kwestie trwałości związania z gruntem, pozwalają przyjąć, że sporny obiekt należy uznać za budynek letniskowy jako całość. Sąd uznał również, że organy prawidłowo przyjęły, że powierzchnia zabudowy obiektu przekracza 35m2, co wykluczało zwolnienie jego budowy z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego). Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd nie przychylił się do zarzutu naruszenia art. 139 k.p.a. poprzez orzeczenie na niekorzyść skarżącego uznając, że postanowienie wydane w tej sprawie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego ma wyłącznie charakter "wpadkowy" podejmowany na wstępnym etapie postępowania i nie rozstrzyga o wysokości opłaty legalizacyjnej, która ustalana jest na dalszym etapie postępowania (art. 49 ust. 2a Prawa budowlanego). Podkreślono przy tym, że organ odwoławczy nie poczynił odmiennych od organu pierwszej instancji ustaleń faktycznych, a co więcej, nie zakwestionował kwalifikacji prawnobudowlanej przedmiotowego obiektu i zastosowanego trybu z art. 48 Prawa budowlanego. Z uwagi wyłącznie na oczywistą wadę rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (powołanie się na art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego mimo zakwalifikowania spornego obiektu jako niespełniającego kryteriów określonych w art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego) postanowienie uchylono, określając prawidłowo podstawę prawną nałożonego na inwestorów obowiązku wstrzymania robót budowlanych. Nie zachodziły bowiem podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd uznał, że działanie takie, z uwagi na utrzymanie charakteru nałożonego obowiązku i na istotę oraz charakter postanowienia podjętego w oparciu o art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nie narusza zakazu reformationis in peuis, a tym samym nie doszło do pogorszenia sytuacji prawnej inwestorów. W skardze kasacyjnej T. T., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucił: - naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000), zwanej dalej k.p.a., przez oddalenie skargi i uznanie, w warunkach przekroczenia zasad swobodnej oceny dowodów, że: a) kwalifikacja prawna dokonana przez organy nadzoru budowlanego dotycząca wiaty drewnianej oraz usytuowanej pod nią przyczepy kempingowej jako budynku była właściwa, podczas gdy obiekt ten stanowi kompleks dwóch odrębnych obiektów, tj. wiaty oraz postawionej pod nią czasowo przyczepy kempingowej rozumianej jako przyczepa zgodnie z art. 2 pkt 50 ustawy z dnia 20 czerwca 2007 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 988), zwanej dalej Prawem o ruchu drogowym; b) nie mamy do czynienia z dwiema odrębnymi częściami, tj. obiektem budowlanym - budowlą, co tyczy się wiaty, oraz przyczepą w rozumieniu przepisów Prawa o ruchu drogowym, która nie podlega reglamentacji Prawa budowlanego; c) przyczepa występująca w niniejszej sprawie mimo, iż wyposażona jest w koła, została posadowiona w sposób uniemożliwiający jej przesunięcie bez naruszenia konstrukcji wiaty, jak również przyjęcie, iż obiekty te są ze sobą ściśle połączone, co nie wynika z zebranego materiału dowodowego; - z ostrożności procesowej, naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ drugiej instancji, zamiast uchylić błędne postanowienie organu pierwszej instancji oraz umorzyć w całości postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, postanowił wydać samodzielne rozstrzygnięcie, które dodatkowo pogorszyło sytuację skarżącego w zakresie wysokości opłaty legalizacyjnej. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucił: - naruszenie art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego polegające na zakwalifikowaniu wiaty oraz stojącej pod nią przyczepy kempingowej jako budynku w sytuacji, gdy mamy do czynienia z dwoma niezależnymi częściami, nie posiadającymi wspólnego fundamentu oraz wspólnego dachu; - w stosunku do przyczepy kempingowej – naruszenie art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego polegające na zakwalifikowaniu jej jako obiektu budowlanego w sytuacji, gdy jest to pojazd na kołach, posiadający dyszel do holowania przez inny pojazd silnikowy, podlegający przepisom Prawa o ruchu drogowym; - w stosunku do wiaty – naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie i nieuznanie, że mamy do czynienia z wiatą tamże opisaną, która nie wymaga ani uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej; - art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego polegające na uznaniu, że ma on zastosowanie w analizowanej sprawie, a w konsekwencji art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że ten tryb postępowania jest właściwy do prowadzenia procedury legalizacyjnej w sprawie omawianego obiektu. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto wniesiono o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego od organu drugiej instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W konsekwencji tego, że nie zachodziły w sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., podobnie jak i nie zachodziły badane przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu przesłanki wynikające z art. 189 p.p.s.a. wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania, granice badania sprawy zostały wyznaczone przez wskazane w skardze kasacyjnej podstawy i sformułowany w niej wniosek o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał zarzut naruszenia przez Sąd a quo art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. Przepis art. 139 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Z mocy art. 144 k.p.a. przepis ten ma zastosowanie w postępowaniu wywołanym zażaleniem na postanowienie o wstrzymaniu budowy obiektu budowlanego, zatem wszelkie poczynione poniżej uwagi i powoływane stanowiska odnoszące się do decyzji należy traktować jako aktualne również do postanowienia. Likwidacja samowoli budowlanej polegającej na budowie albo wybudowaniu obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia uregulowana jest w art. 48 i następnych Prawa budowlanego. Zgodnie ze stanowiącym podstawę prawną kontrolowanego postanowienia przepisem art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Z powołanych przepisów wynika, że postanowienie o wstrzymaniu robót wydawane jest na wstępnym etapie legalizacji samowoli budowlanej, poprzedzającym złożenie wniosku o legalizację, który jest warunkiem sine qua non wszczęcia i prowadzenia postępowania legalizacyjnego. W postanowieniu tym, zgodnie z art. 48 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego, oprócz obligatoryjnego i niezależnego od stopnia zaawansowania samowolnej inwestycji wstrzymania budowy, organ nadzoru budowlanego informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Postanowienie zawiera zatem następujące elementy: wstrzymanie budowy obiektu budowlanego, informację o możliwości złożenia wniosku o legalizację, informację o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej, informację o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Powyższe elementy można podzielić na dwie kategorie: pierwszą, obejmującą wstrzymanie budowy obiektu rozstrzygającą o sytuacji prawnej samowolnika i drugą, obejmującą elementy informacyjne. Rozróżnienie to ma istotne znaczenie przy ocenie wpływu wyróżnionych elementów treści postanowienia na sytuację prawną strony. Postanowienie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego jest aktem kształtującym sytuację prawną jednostki i wpływającym na treść decyzji załatwiającej sprawę co do istoty (tak Adamiak B., Borkowski J., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis/el. 2024 kom. do art. 123, Nb 4). Nie jest zatem aktem o charakterze procesowym. Nie wszystkie jednak jego elementy mają taką moc oddziaływania, a tylko te z nich, które determinują dalsze obowiązki i uprawnienia strony – samowolnika w kontekście celu legalizacji. Z pewnością taką moc ma wstrzymanie budowy. Jest ono bowiem rezultatem ustalenia i stwierdzenia istnienia samowoli oraz jej rodzaju a także jego konsekwencji w postaci wdrożenia adekwatnej procedury nadzorczej. Treść przywołanego przepisu będącego podstawą postanowienia wskazuje, że już na etapie wstrzymania organ rozstrzyga o kwalifikacji prawnobudowlanej wykonanych robót oraz odpowiadającym jej wymogom Prawa budowlanego obowiązującym w dacie ich wykonania, które łącznie determinują podstawy prawne oraz sposób dalszego procedowania po złożeniu wniosku o legalizację. Od stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego popełnienia samowoli polegającej na budowie obiektu bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę bądź bez dokonania wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia zależą określone konsekwencje prawne w toku wdrożonej procedury legalizacji w dwóch obszarach. Pierwszy dotyczy katalogu dokumentów, od których przedłożenia na wezwanie organu zależy powodzenie legalizacji (art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego). Katalog wymaganych dokumentów zależy od rodzaju popełnionej samowoli, tzn. szerszy i bardziej wymagający obowiązuje w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 (art. 48b ust. 2), a węższy w przypadku budowy innej niż budowa wymagająca decyzji o pozwoleniu na budowę lub budowy innej niż budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 (art. 48b ust. 3). Drugi ma wymiar finansowy i dotyczy zasad ustalania wysokości opłaty legalizacyjnej. Stosownie do art. 49d Prawa budowlanego zasadniczym kryterium rozróżnienia wysokości opłaty jest rodzaj popełnionej samowoli, tj. budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 (ust. 1 pkt 1) bądź budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego (ust. 1 pkt 2), czyli budowy wymagającej dokonania zgłoszenia. Już z powyższego wynika, że rodzaj samowoli ustalony w postanowieniu determinuje ostatecznie kształt szeroko pojętych obowiązków legalizacyjnych strony zmierzającej do zalegalizowania popełnionej samowoli, wyznaczając w ten sposób konsekwencje prawne dla strony. Powyższe potwierdza, że już na etapie wydawania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego dokonuje się ustalenia wiążących konsekwencji obowiązujących norm prawa materialnego, kształtujących sytuację prawną podmiotu, który wybudował obiekt pomimo braku wymaganych zgód budowlanych. W postępowaniu, którego rezultatem jest omawiany rodzaj postanowienia może dojść do zamian w sytuacji prawnej podmiotu, w tym również i tych pojmowanych jako zmiany na "niekorzyść", które będą miały charakter trwały, jeśli postanowienie poddane zostanie samoistnej kontroli sądowoadmnistracyjnej. O ile bowiem postanowienie wydane w oparciu o art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego mieści się w granicach sprawy administracyjnej dotyczącej likwidacji samowoli budowlanej, w której wydano decyzję o rozbiórce, to nie zawsze sąd administracyjny kontrolujący tę decyzję władny będzie poddać kontroli także postanowienie o wstrzymaniu budowy i zastosować wobec niego środek określony w art. 135 p.p.s.a. (tak NSA w wyroku z 23 kwietnia 2025 r., II OSK 2574/24). Jeśli bowiem postanowienie o wstrzymaniu budowy poddane zostanie, tak jak w niniejszej sprawie, kontroli sądowoadministracyjnej, to prawomocne orzeczenie w przedmiocie wstrzymania budowy obiektu budowlanego, u podstaw którego leży przede wszystkim kwalifikacja prawnobudowlana wykonanych robót oraz ich ocena z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego, korzystając z powagi rzeczy osądzonej, będzie wiążące na każdym już etapie sprawy rozbiórkowej (art. 170 i art. 171 p.p.s.a.). Te ustalenia z kolei bezpośrednio determinują zakres obowiązków legalizacyjnych, tj. dokumentów niezbędnych do zalegalizowania samowoli oraz sposób obliczania obowiązkowej opłaty legalizacyjnej. Prawne przesłanki wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy mogą być badane w ramach sądowej kontroli tylko raz – albo w ramach kontroli tego postanowienia, albo - jeśli strona nie skorzystała z prawa jego zaskarżenia - w ramach kontroli postępowania zakończonego decyzją nakazującą rozbiórkę. Wybór w tym zakresie należy do adresata decyzji. Nie można podzielić stanowiska Sądu meriti odnośnie procesowego i "wpadkowego" charakteru postanowienia o wstrzymaniu budowy, albowiem przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, stanowiący jego podstawę, jest przepisem prawa materialnego, kształtującym substrat materialnoprawny postanowienia w ramach obligatoryjnego, pierwszego etapu postępowania, w toku którego dochodzi do ustaleń mających zasadniczy wpływ na całą legalizację. Na tym etapie postępowania ustala się charakter obiektu, kwalifikuje w świetle art. 3 Prawa budowlanego oraz stwierdza wymogi tych przepisów, od spełnienia których zależy uznanie budowy za zgodną z prawem. Zarówno ustalenia faktyczne, jak i dokonana subsumcja prawa materialnego na tym etapie postępowania będzie wiążąca na dalszych etapach postępowania legalizacyjnego, jeśli postanowienie poddane zostanie sądowoadmnistracyjnej kontroli legalności. Wobec tego, zakres merytoryczny postanowienia obejmujący kwalifikację obiektu i stosowanych do niego wymogów Prawa budowlanego ma w istocie znaczenie dla ukształtowania sytuacji prawnej samowolnika pomimo tego, że nie jest to rozstrzygnięcie ostateczne w legalizacji. Wszystko to potwierdza, że postanowienie wydane w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego ma charakter prawnokształtujący i w tym zakresie jego treść winna kształtować się w administracyjnym toku instancji z poszanowaniem zakazu zmiany sytuacji strony na "niekorzyść" (art. 139 w zw. z art. 144 k.p.a.). Zwrócić przy tym należy uwagę na wyjątkowy, gwarancyjnych charakter powyższej zasady, który polega na zabezpieczeniu swobody zaskarżania decyzji przez stronę dzięki zapewnieniu jej warunków do nieskrępowanego obawą zdecydowania co do poddania decyzji kontroli instancyjnej i który nie może być rozumiany zawężająco. Z woli ustawodawcy dzieje się tak, chociaż zakaz reformationis in peius jest wyjątkiem od zasady praworządności, albowiem jego zastosowanie może doprowadzić do utrzymania w mocy rozstrzygnięcia naruszającego prawo. Centralnym, przy ocenie naruszenia art. 139 k.p.a., jest pojęcie "niekorzyści", które na gruncie wskazanego przepisu oznacza niekorzyść, uszczerbek w materialnoprawnej sytuacji odwołującej się strony, jaki może nastąpić w wyniku wydania decyzji reformacyjnej przez organ odwoławczy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.; zob. A. Skóra, Zakaz reformationis in peius w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Poznań 2017, s. 44). Zmiana decyzji na "niekorzyść" strony może przejawiać się w takim ustaleniu jej sytuacji prawnej, która polega na: ograniczeniu zakresu uprawnień przyznanych decyzją organu pierwszej instancji, odmowie przyznania uprawnienia, zwiększeniu zakresu obowiązku ustalonego w decyzji organu pierwszej instancji w mniejszym wymiarze, nałożeniu na stronę dodatkowych obowiązków, niewynikających z decyzji pierwszoinstancyjnej (tak, A. Skóra, op.cit., s. 48). Przyjmuje się, że kryterium oceny "niekorzyści", jaka może dotknąć odwołującą się stronę w ogólnym postępowaniu administracyjnym, jest treść decyzji organu pierwszej instancji. O tym, czy pogorszenie sytuacji strony nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z rozstrzygnięciem organu odwoławczego. Dokonując takiego zestawienia w niniejszej sprawie, przy uwzględnieniu wszystkich dotychczas poczynionych uwag odnośnie charakteru zaskarżonego postanowienia w całokształcie regulacji prawnych postępowania legalizacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że organ odwoławczy naruszył zakaz z art. 139 k.p.a. pogarszając sytuację prawną skarżącego w stosunku do tej, w której pozostawał on po wydaniu postanowienia przez organ pierwszej instancji. Stanowisko Sądu a quo odnośnie sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 139 k.p.a. uznać należało za nieprawidłowe. Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wydanym w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wstrzymano budowę przedmiotowego budynku rekreacji indywidualnej wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. Poinformowano nadto o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz o sposobie obliczania opłaty legalizacyjnej, którą należy uiścić, odwołując się w tym zakresie do art. 49d ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego i wskazując, że wyniesie ona 5000 zł. Z uzasadnienia postanowienia wynika, iż w oparciu o dane odnośnie parametrów wskazanego budynku organ pierwszej instancji uznał, że jako budynek rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy nieprzekraczającej 35 m2 wymagał on zgłoszenia organom architektoniczno – budowlanym, zgodnie z dyspozycją art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego, którego inwestor nie dokonał. Rozpoznając zażalenie skarżącego organ odwoławczy, orzekający reformacyjnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wstrzymał budowę przedmiotowego budynku rekreacji indywidualnej wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Poinformował o uprawnieniu do złożenia wniosku o legalizację, o obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej oraz o jej wysokości, która, zgodnie z art. 49d ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59f Prawa budowlanego, wyniesie 25000 zł. Uzasadnienie postanowienia ujawnia, że przyczyną zmiany rozstrzygnięcia była poczyniona przez organ odwoławczy zmiana ustalenia w zakresie powierzchni zabudowy budynku, która według organu odwoławczego wynosi 38,96 m2, i w konsekwencji wyklucza możliwość jego kwalifikacji zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego jako obiektu wymagającego zgłoszenia, a wymusza kwalifikację jako obiektu wymagającego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przy tym podkreślić, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd błędnie przyjął, że organ pierwszej instancji dokonał takich samych ustaleń w zakresie powierzchni zabudowy przedmiotowego obiektu i w istocie stwierdził, że jest ona większa niż 35 m2. Wręcz przeciwnie, w uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wyraźnie stwierdził, że "(...) Stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 16 ustawy prawo budowlane, budowa wolnostojącego budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35m2, z czym mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie wymagało zgłoszenia do administracji architektoniczno-budowlanej". Adekwatnie do tego ustalenia organ pierwszej instancji wskazał podstawę wstrzymania budowy, tj. art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego uznając, że budowa tego budynku wymagała zgłoszenia, co w sposób oczywisty różni się od rozstrzygnięcia organu odwoławczego, a zmiana ta ma zasadniczy wpływ na sytuację prawną skarżącego. Porównanie treści postanowienia organu odwoławczego oraz zastosowanych tam przepisów prawa materialnego z postanowieniem organu pierwszej instancji i tam wskazanych przepisów materialnych prowadzi do wniosku, że po postanowieniu organu odwoławczego sytuacja prawna skarżącego uległa pogorszeniu względem tej, którą ukształtowało postanowienie pierwszoinstancyjne. Zarówno w płaszczyźnie kwalifikacji prawnobudowlanej, jak i wynikających z niej skutków w świetle zasad postępowania legalizacyjnego określonych w Prawie budowlanym, po rozstrzygnięciu organu odwoławczego skarżący znalazł się w sytuacji mniej korzystnej niż pozostawał przed wniesieniem zażalenia. Konsekwencją bowiem stwierdzenia w postanowieniu wstrzymującym, że na realizację przedmiotowego budynku wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, a nie – jak stwierdził organ pierwszej instancji – zgłoszenie, jest zwiększenie zakresu obowiązków legalizacyjnych skarżącego, i to tych odnoszących się do dokumentów legalizacyjnych, jak i tych o charakterze fiskalnym, gdyż zarówno zakres dokumentacji, jak i sposób ustalania opłaty legalizacyjnej są wypadkową kwalifikacji przedmiotu samowoli i jej rodzaju. Potwierdza to konfrontacja treści przepisów art. 48b ust. 2 pkt 2 i pkt 3 Prawa budowlanego w odniesieniu do dokumentów, jak i przepisów art. 49d ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w odniesieniu do sposobu określania wysokości opłaty. Doszło zatem do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego w postępowaniu odwoławczym w granicach jednej sprawy administracyjnej z naruszeniem zakazu z art. 139 k.p.a. działania na niekorzyść strony odwołującej się, albowiem organ nie wykazał okoliczności, które zgodnie z powołanym przepisem mogłyby usprawiedliwiać odstąpienie od tego zakazu, tj. rażącego naruszenia prawa postanowieniem pierwszoinstancyjnym lub rażącego naruszenia interesu społecznego. Jeśli nie zachodzą wskazane wyjątki od zakazu reformationis in peius to organ, nawet jeżeli kontrolowane rozstrzygnięcie jest dotknięte innymi uchybieniami niż rażące nie może wydać rozstrzygnięcia odmiennego od pierwszoinstancyjnego. Odwołujący się musi mieć w administracyjnym toku instancji pewność, że skorzystanie przez niego z uprawnienia do kontroli aktu nie pogorszy jego sytuacji prawnej. W tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej uznane zostały za usprawiedliwione. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie były zasadne. Skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 29 ust. 2 pkt 2 i art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, zmierzał do podważenia poczynionej przez organy obu instancji administracyjnych kwalifikacji przedmiotowego budynku jako jednego obiektu budowlanego służącego rekreacji, a nie – jak oczekiwałby tego skarżący – dwóch odrębnych obiektów, tj. wiaty, zwolnionej z obowiązków uzyskiwania zgód budowlanych i przyczepy kempingowej podlegającej regulacjom ustawy z dnia 20 czerwca 2007 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 988), a zatem nie podlegającej wymogom Prawa budowlanego. Zgromadzony materiał dowodowy, w tym zwłaszcza w postaci oględzin przeprowadzonych przez inspektorów nadzoru budowlanego oraz dokumentacji zdjęciowej, potwierdza stanowisko organów, trafnie zaakceptowane przez Sąd Wojewódzki, odnośnie związku funkcjonalno–konstrukcyjnego wybudowanej wiaty i przyczepy prowadzącego do uznania ich za jeden obiekt pełniący funkcję rekreacyjną. Gołosłowna krytyka skarżącego pod adresem stanowiska organów w tym zakresie nie wytrzymuje konkurencji z obiektywnymi spostrzeżeniami w terenie, analizą konstrukcyjno-techniczną powiązań pomiędzy tymi obiektami, które powstały dla realizacji jednej funkcji rekreacji indywidulanej. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaaprobował stanowisko organów administracji, że zespół wskazanych obiektów stanowi całość techniczno-użytkową, której funkcja determinuje jej kwalifikację prawną. Próba rozbicia jednej inwestycji na poszczególne, rzekomo odrębne elementy, z których każda część odrębnie wyłączona byłaby spod obowiązku uzyskania zgód budowlanych, stanowi niedopuszczalną próbę obejścia prawa, mającą na celu uniknięcie rygorystycznej odpowiedzialności z tytułu samowoli budowlanej. Organy przy tym dokonały prawidłowej, w okolicznościach faktycznych tej sprawy, kwalifikacji wybudowanego obiektu jako budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, a skarżący stwierdzonym przez organy jego cechom konstytutywnym, tj. trwałemu związaniu z gruntem, usadowieniu na bloczkach betonowych pełniących funkcje fundamentu kotwiącego w gruncie, wydzieleniu z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadaniu dachu, nie był w stanie skutecznie zaprzeczyć. Kontrolując w tym zakresie stanowisko organów Sąd a quo trafnie odparł argumentację skarżącego powołując się na reprezentatywne w tej kwestii judykaty. Podobnie trwałość związania przedmiotowego obiektu z gruntem została oceniona przez Sąd pierwszej instancji zgodnie z jednolitym w tej materii orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które w wystraczającym wymiarze przywołano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarżący oprócz gołosłownych twierdzeń nie przedstawił żadnych dowodów podważających ustalenia organów w tym zakresie, a jego argumenty odnośnie przyczepy, która nie jest obiektem budowlanym tylko pełni funkcję transportowo-komunikacyjną, nie zasługują na uwzględnienie. Podobnie z wiatą, jej zespolenie z przyczepą dla jednej funkcji powoduje, że lokalizacja na działce również budynku mieszkalnego nie usprawiedliwia zastosowania do niej art. 29 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego i zwolnienia z obowiązku uzyskania zgód budowlanych. Nie podważono ustaleń i oceny organów w zakresie jedności konstrukcyjno-funkcjonalnej budynku, ani jego trwałego związania z gruntem, co trafnie odnotował Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok jako naruszający art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a., a uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie, w wyniku czego zaktualizuje się potrzeba ponownego rozpoznania zażalenia skarżącego na postanowienie powiatowego organu nadzoru budowlanego i rozstrzygnięcia sprawy w zgodzie z wymogami zakazu reformationis in peius w postępowaniu zażaleniowym oraz wytycznymi wyłuszczonymi w motywach niniejszego wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935), na które składają się wpisy sądowego uiszczone od skargi i skargi kasacyjnej, opłata sądowa od wniosku o uzasadnienie, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego.