II OSK 762/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Po 940/17 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kosztów zastosowanych środków zabezpieczających oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Po 914/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę P. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], w przedmiocie kosztów zastosowanych środków zabezpieczających. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. B., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie koszów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego [Dz. U. z 1960 roku, Nr 30, poz. 168} w związku z art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz. U, z 2002 roku, Nr 153 poz.1270 z późn. zm.), poprzez dokonanie przez sąd I instancji błędnej, sprzecznej z zasadami logiki oraz wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego, a także przekraczającej granice dopuszczalnej swobody, ocenie zgromadzonych w sprawie dowodów, b) art. art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a i c w zw. z art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku, Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) w związku z art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 75 § 1 kpa, art. 78 kpa, art. 80 kpa, art, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego [Dz. U. z 1960 roku, Nr 30, poz. 168), poprzez naruszenie przez sąd 1 instancji obowiązku sprawowania kontroli nad legalnością decyzji administracyjnych oraz zaaprobowanie rozstrzygnięcia organu administracji i zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji, w której organy obu instancji dopuściły się licznych naruszeń zarówno prawa materialnego, jak również mających istotny wpływ na wynik sprawy naruszeń przepisów postępowania w zakresie przeprowadzania oraz oceny dowodów, a także obowiązku całościowego rozważania zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także sporządzenia prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia, 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U, z 1994 roku, Nr 89, poz. 414, z późn. zm.; dalej jako "prawo budowlane) poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, w której nie zostały zrealizowane niezbędne do tego przesłanki określone w powołanym wyżej przepisie i stanowiące warunek sine qua non skorzystania przez organ z omawianego uprawnienia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie organ administracji nie dokonał oględzin oraz własnych czynności dowodowych, które uprawniałyby do stwierdzenia, że stan techniczny budynku stwarza realne, bezpośrednie niebezpieczeństwo zawalenia się obiektu. PINB dla Miasta [...] ustalił rzekome istnienie ryzyka dla bezpieczeństwa osób i konieczność wykonania stosownych prac zabezpieczających kierując się li tylko "ustaleniami z postępowania w sprawie stanu technicznego [budynku], zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] października 2012 r. ([...]] oraz informacjami z innych źródeł, między innymi informacjami od Straży Miejskiej (por. pismo Straży Miejskiej Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., [...]), które potwierdziły również okoliczni mieszkańcy, analogiczne informacje pochodziły również od Miejskiego Konserwatora Zabytków (por. nakaz nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r,, [...]). Odnośnie pierwszego ze źródeł ustaleń organu wskazał, że ostatnią kontrolę stanu technicznego [...] dokonano w dniu 5 czerwca 2013 roku (tj. przed uzyskaniem informacji od Straży Miejskiej i Miejskiego Konserwatora Zabytków). Została ona dokonana na potrzeby postępowania w innej sprawie - tj. zobowiązania p. P. B. do wykonania robót i czynności budowlanych w celu usunięcia złego stanu technicznego budynku (sygn. akt: [...]). W protokole tym nie ma wzmianki o tym, aby budynek stwarzał realne i bezpośrednie zagrożenie dla ludzi i mienia, a tym bardziej groził zawaleniem, jako ustalone nieprawidłowości i skutki takich nieprawidłowości wskazano jedynie, iż budynek nie jest zabezpieczony przed wpływem odpadów atmosferycznych oraz dostępem osób trzecich. Również opis zastanego stanu faktycznego nie daje podstaw do stwierdzenia, iż stan techniczny budynku stwarzał realne i bezpośrednie niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia, a tym samym wymagał niezwłocznego zastosowania środków zabezpieczających. W ocenie skarżącego kasacyjnie decyzja o zastosowaniu środków zabezpieczających na podstawie art. 69 prawa budowlanego zapadła bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co warunkuje prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego. Organy administracji mają bowiem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego. Materiał dowodowy musi być zatem kompletny. Ponadto zdaniem skarżącego kasacyjnie wykonane na nieruchomości prace zabezpieczające nie zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy i rzetelny, a nadto ich koszt został znacznie zawyżony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Na wstępie zauważyć jednakże należy, odnosząc się do redakcji zarzutów, że zgodnie z art. 173 p.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji. Art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. i art. 69 ust. 1 ustawy prawo budowlane adresowane są do organów administracji nie do sądu. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na decyzję organu nadzoru budowlanego. Strona wnosząca skargę kasacyjną, winna więc postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, bądź wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. ( jak to uczyniła w pkt 1 b skargi kasacyjnej), wiążące się z jego niezastosowaniem, oczywiście w powiązaniu z odpowiednimi przepisami, które w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone. Wadliwie także wnoszący skargę kasacyjną, mając na uwadze treść zarzutów, zarzuca naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten jest przepisem ustrojowym. Sąd administracyjny może naruszyć go wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd rozpoznał skargę na decyzję ostateczną, oceniał ją pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w art. 151 p.p.s.a. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisu. Za niesłuszny uznać też należało zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art.. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie, zostały podjęte. W niniejszym przypadku z całą pewnością Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli przedmiotowej sprawy, w jej granicach, mając na uwadze, że nie jest on związany ani zarzutami, ani podstawą prawną. Przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi natomiast, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W okolicznościach sprawy nie mógł być on naruszony. Wynika z niego wyraźnie, że dopiero stwierdzenie przez sąd administracyjny podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji daje mu przewidzianą w art.135 p.p.s.a. możliwość co oznacza, że przepis nie znajduje zastosowania w przypadku oddalenia skargi. Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić należy, nie mogły one odnieść zamierzonego skutku, tj. podważyć ustalonego przez organy nadzoru budowlanego stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. W końcu, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Powyższe winno mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie przyjął Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego wykazały, iż zaistniały okoliczności uzasadniające podjęcie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] niezbędnych prac zabezpieczających na budynku głównym tak zwanej "S." położonym przy ul. G. [...] w [...] w celu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi, którzy mogą przebywać w jego otoczeniu. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym protokół kontroli z dnia 5 czerwca 2013 r., a także pismo Straży Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., jak też pismo Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2013 r., wskazują bezspornie na zły stan techniczny budynku (uszkodzony dach), znaczne zagrożenie pożarowe (zgromadzone na terenie budynku łatwopalne śmieci) oraz na swobodny dostęp osób postronnych do budynku. Z pisma Straży Miejskiej z dnia [...] czerwca 2013r. (k.47 akt administracyjnych) wynika, iż " (...) na nieruchomości dochodzi obecnie do spadania dachówek z dachu, dodatkowo nieruchomość jest niezabezpieczona i nieograniczony dostęp do niej mają osoby trzecie w tym dzieci. (...) istnieje realne zagrożenie zawalenia się części dachowej (...) na terenie budynku znajduje się znaczna ilość śmieci oraz różnego rodzaju odpadów stanowiących zagrożenie pożarowe". Opis tych zagrożeń dla życia i zdrowia ludzkiego potwierdza również wykonana przy okazji kontroli z dnia 5 czerwca 2013 r., a także w dniu 18 grudnia 2013 r. dokumentacja fotograficzna, ukazująca m.in. zdewastowany, dziurawy dach przedmiotowego obiektu oraz niezabezpieczone otwory umożliwiające wejście osób trzecich do budynku. Jak słusznie zauważył sąd I instancji pozwala to nawet w oparciu o samo doświadczenie życiowe stwierdzić, iż istnieje znaczne ryzyko wypadku osób przebywających we wnętrzu "S.". Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie nie ma znaczenia, że w protokole nie ma wzmianki o tym, aby budynek stwarzał realne i bezpośrednie zagrożenie dla ludzi i mienia, a tym bardziej groził zawaleniem. Zauważyć należy, iż przesłanką zastosowania przez organ art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego nie jest wyłącznie ryzyko zawalenia się obiektu, ale niebezpieczeństwo wystąpienia jakiegokolwiek innego zdarzenia wynikającego ze stanu obiektu, który może zagrażać bezpieczeństwu ludzi jak np. upadek elementu dachu czy pożar budynku. Stwierdzony przez organy stan techniczny budynku i sposób jego zagospodarowania nie pozostawiał wątpliwości, iż istnieje ryzyko wystąpienia takiego zdarzenia w każdej chwili (zniszczony dach i nieograniczony dostęp do obiektu osób trzecich) i konieczne było niezwłoczne podjęcie stosownych prac zabezpieczających. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] nie musiał dokonywać też kolejnych oględzin "S." gdyż jako organ wyspecjalizowany był w stanie ocenić na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego czy należy podjąć niezwłoczne działania w celu usunięcia niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia i na koszt właściciela obiektu zastosować niezbędne środki zabezpieczające. Skoro stan faktyczny sprawy, nie został skutecznie podważony, a wszystkie istotne okoliczności wyjaśnione, organ nadzoru budowlanego miał wszelkie podstawy do zastosowania art. 69 ust.1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Z przepisu tego nie wynika na czym ma polegać stan niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, w jakim znajduje się obiekt budowlany. Nie są określone w nim okoliczności czy przyczyny zaistnienia takiego stanu. Jest to obojętne dla zastosowania tej regulacji. Kwestia dotycząca tego czy już występuje taki stan, o jaki mowa w przepisie jest uzależniona od analizy i ceny właściwego organu, który musi działać niezwłocznie, czyli bez zbędnej zwłoki nieraz bardzo szybko uwzględniając całość sytuacji i jej powagę. Ponieważ właściciel "S." uchylał się od utrzymania budynku w należytym stanie technicznym i nie podjął prac zabezpieczających, organ I instancji prawidłowo na podstawie art. 69 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zapewnił wykonanie tych prac na koszt właściciela. Prace te wykonano w dniach 18- 31 grudnia 2013 r. i wykonawca oszacował koszt tych prac na kwotę 27 550 zł. Ponieważ w dniu 31 grudnia 2013 r. doszło do pożaru przedmiotowego budynku, który strawił cześć wykonanych zabezpieczeń na początku 2014 r. wykonano kolejne prace naprawcze wycenione przez wykonawcę na 3 890 zł. Tak więc koszty zastosowanych środków zabezpieczających wyniosły 31 440 zł. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że wykonane na nieruchomości prace zabezpieczające nie zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy i rzetelny oraz, że ich koszt został znacznie zawyżony. Twierdzenie to jest zupełnie bezpodstawne gdyż nie poparte żadnymi dowodami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zatem także i zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 69 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nie zasługiwał na uwzględnienie. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.