II OSK 767/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant asystent sędziego Anita Lewińska po rozpoznaniu w dniu 20 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 769/13 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie domku letniskowego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę [...] S.A. w W. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie domku letniskowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż przedmiot niniejszego postępowania stanowi dom letniskowy (nr 6), zlokalizowany na terenie dzierżawionym przez [...] z siedzibą w U. od [...] w S. (część działki o nr ewid. [...] w [...] o pow. 2982 m2). Jego właścicielami są I. K. oraz B. K. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 11 października 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ustrzykach Dolnych ustalił, że dom wchodzi w skład obiektów Ośrodka Wypoczynkowego ww. Koła i jest wolno stojącym budynkiem parterowym, wykonanym w konstrukcji drewnianej, słupowo-ryglowej (kantówki o przekroju 10 cm x 10 cm), z dachem dwuspadowym, pokrytym papą. Ściany budynku wewnątrz są obite deskami i płytami pilśniowymi twardymi, a od zewnątrz deskami. Obiekt posadowiony został na podmurówce betonowej, częściowo wykonanej z cegły silikatowej. Wymiary obiektu wynoszą: 4,45 m x 7,15 m (wraz z dobudowanym od strony elewacji północno- zachodniej tarasem), wysokość mierzona od poziomu terenu - 3,60 m w kalenicy i 2,15 m w okapie. Budynek składa się z dwóch odrębnych pomieszczeń. Nie posiada wewnętrznej instalacji wodno – kanalizacyjnej. Na terenie Ośrodka jest sucha ubikacja czterooczkowa wraz ze szczelnym żelbetonowym osadnikiem. Budynek wyposażony jest tylko w wewnętrzną instalację elektryczną i zasilany jest przyłączem napowietrznym na zasadzie podlicznika z obiektu Nr 5. Przedmiotowy budynek letniskowy został usytuowany w odległości od 2,05 m od siatki ogrodzeniowej, wydzielającej część terenu działki nr [...] wydzierżawionego przez [...], 7,60 m od budynku nr 5 oraz 7,40 m od budynku nr 7. Obiekt został wybudowany przez E. W., S. T. i T. D. wiosną 1975 r. B. K. korzystał z domku od jesieni 1975 r., udziały własnościowe od W. D. (syna T. D.) odkupił w 2010 r. Natomiast I. K. był użytkownikiem obiektu od 1995 r., a udziały własnościowe przejął w 2009 r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. organ zobowiązał właścicieli obiektu do przedłożenia opinii technicznej, którą dostarczyli w dniu 7 grudnia 2011 r. Wynikało z niej, że w ww. obiekcie należy uzupełnić pęknięcie w ścianie fundamentowej, wymienić pokrycie dachu oraz uszkodzone elementy dachu. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r.) oraz w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r.) nakazał współwłaścicielom wykonanie prac wynikających z opinii technicznej. Przeprowadzona w dniu 1 sierpnia 2012 r. kontrola potwierdziła wykonanie nakazu zgodnie z opinią. Przedłożono również inwentaryzację geodezyjną powykonawczą budynku oraz protokół z badań wewnętrznej instalacji elektrycznej. Pismem z dnia 21 czerwca 2012 r. B. K. i I. K. wystąpili z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ustrzykach Dolnych na podstawie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz art. 104 K.p.a. udzielił I. K. oraz B. K. pozwolenia na użytkowanie budynku letniskowego o wymiarach 4,45 m x 7,15 m wraz z tarasem o wymiarach 1,30 m x 3,80 m, usytuowanego na działce nr ewid. [...] w [...], gm. [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. Oddział w S. Wskazując na poczynione w sprawie ustalenia, organ uznał, że nie ma merytorycznych podstaw prawnych do zastosowania rygoru wynikającego z przepisów art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., zaistniały natomiast okoliczności uzasadniające wydanie decyzji w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...] S.A. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji w odniesieniu do zasadności rozpatrywanego wniosku. Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] S.A. wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem strony skarżącej organy posługują się niewłaściwym numerem działki [...] w miejscowości [...], bowiem działka, na której znajduje się obiekt ma nr 1/2 i posiada oznaczenie WS - wody stojące i znajduje się na obszarze wywłaszczenia terenu wokół zbiornika dla potrzeb Elektrowni. W odpowiedzi na skargę Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, iż istotne elementy stanu faktycznego w niniejszej sprawie nie budzą wątpliwości. Przedmiotowy obiekt budowlany powstał wiosną 1975 r., bez wymaganego pozwolenia na budowę i był on jednym z siedmiu domków letniskowych zlokalizowanych na terenie dzierżawionym przez [...] z siedzibą w U. od [...] (część działki nr [...] poł. w [...] o pow. 2 982 m2). W dacie budowy (1975 r.) dla Gminy C. został sporządzony Plan Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzony przez Naczelnika Powiatu Bieszczadzkiego decyzją z dnia 10 grudnia 1974 r. Na terenie, na którym wybudowany został przedmiotowy budynek letniskowy, dopuszczono zabudowę turystyczno – wypoczynkową. Przedmiotowy budynek jako obiekt przeznaczony do rekreacji i okresowego wypoczynku odpowiada funkcji zapisanej w ustaleniach tego planu. Aktualnie, od 2004 r. do dzisiaj dla przedmiotowej działki nr [...] w miejscowości [...] nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd pierwszej instancji przytoczył też treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. (sygn. akt II OPS 2/13), w której przesądzono, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji z tym, że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Przedmiotem ustaleń organu administracji były okoliczności z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., a w rozpatrywanej sprawie z uwagi na wyniki opinii technicznej zaszła konieczność nakazania wykonania określonych prac celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Przedłożone w wykonaniu obowiązku wynikającego z postanowienia organu z dnia [...] listopada 2011 r. orzeczenie techniczne budynku opracowane przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane wskazywało na określone uszkodzenia budynku i warunkowało możliwość prawidłowego użytkowania przeprowadzeniem określonych prac naprawczych. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. współwłaściciele zostali zobowiązani do wykonania określonych prac budowlanych, co zostało potwierdzone przez organ w dniu 1 sierpnia 2012 r., jak również to, że obiekt nadaje się do dalszego użytkowania. Pismem z dnia 21 czerwca 2012 r. właściciele wystąpili o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Ponieważ w przedmiotowej sprawie wykluczone są przesłanki rozbiórki z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy oraz stwierdzona została zdatność obiektu do użytkowania - decyzja w przedmiocie udzielenia pozwolenia na jego użytkowanie jest zgodna z prawem, tj. art. 42 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego z 1974 r. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę jako bezzasadną oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] S.A. w W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, a to przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez kierowanie się przepisami o planowaniu przestrzennym z daty popełnienia czynu samowoli budowlanej, a nie z daty orzekania o samowoli budowlanej, co miało wpływ na wynik postępowania poprzez nieprzeprowadzenie jakichkolwiek ustaleń, czy obowiązujące przepisy planowania przestrzennego przeznaczają teren, na którym zlokalizowany jest budynek letniskowy na taką zabudowę, 2. naruszenie prawa materialnego, a to przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. przez organy obu instancji poprzez niewyjaśnienie, czy obiekt znajduje się na terenie, który z uwagi na położenie w pobliżu zbiornika solińskiego może powodować niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia, 3. niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, tj. niewyjaśnienie kwestii numeracji działek [...] i [...] i związanej z tym kwalifikacji gruntów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. Oznacza to związanie tego Sądu zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które winny dotyczyć ocenianego wyroku. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga, więc nie tylko ich określenia w samej skardze, ale stosownie do art. 176 P.p.s.a. w ogóle ich przytoczenia. Tylko prawidłowe, zgodne z art. 176 P.p.s.a. opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponieważ w przypadku trzeciego zarzutu wniesionej kasacji ograniczono się jedynie do wskazania na "niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy", bez jego powiązania z jakimikolwiek przepisami proceduralnymi i wykazaniem ich wpływu na wynik sprawy, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku w tym zakresie stała się niemożliwa. Nie mogły zostać również uwzględnione pozostałe zarzuty kasacji dotyczące naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Przypomnieć trzeba, iż podstawę prawną kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej stanowił art. 42 tej ustawy oraz ustalenie organu o wykonaniu przez właścicieli przedmiotowego obiektu budowlanego nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, zgodnie z art. 40 ww. ustawy. Natomiast przepis art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. nie mógł znaleźć zastosowania na obecnym etapie postępowania, bowiem fakt, iż wobec przedmiotowego obiektu nie mógł zostać orzeczony nakaz rozbiórki przesądzono w decyzji ostatecznej z dnia [...] marca 2012 r. Co prawda, w tej kwestii Sąd pierwszej instancji poczynił rozważania, które zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą kasację uznać należałoby za spóźnione, to jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik niniejszej sprawy. Jak trafnie bowiem zauważył Sąd pierwszej instancji, w świetle art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r.: "Podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu". Ta kwestia została natomiast ustalona przez organ odwoławczy i zaakceptowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przedłożonej przez właścicieli przedmiotowego obiektu opinii technicznej oraz wykonanych obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] marca 2012 r. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, nie dopatrując się zaistnienia w sprawie przesłanek nieważności, o których mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a.