II OSK 777/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 740/19 w sprawie ze skargi B. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 2 lipca 2019 r., nr SKO.4150.1303.2019 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 740/19, oddalił skargę B.I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 2 lipca 2019 r., nr SKO.4150.1303.2019 w przedmiocie warunków zabudowy. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia 2 maja 2019 r., nr PP.6730.31.2019, wydaną po rozpoznaniu wniosku B.I., o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] w gminie B., dla inwestycji pn.: "Legalizacja samowoli budowlanej dla istniejącej zabudowy: budynku rekreacji indywidualnej, studni wierconej oraz zbiornika na nieczystości ciekłe" Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła B.I., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego: a. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI") przez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości, a co za tym idzie granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m, co doprowadziło do błędnego uznania, że organy orzekające w sprawie w sposób prawidłowy określiły granice obszaru analizowanego dla działki nr [...], i co spowodowało, że w obszarze tym nie znalazła się zabudowa o kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu występującego na działce nr [...], b. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI przez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że spełnienie kontynuacji funkcji, na którą wskazują powyższe przepisy, ma miejsce tylko wówczas, gdy formy zabudowy są tożsame, 2. naruszenie przepisów postępowania, które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") przez oddalenie skargi, pomimo, że skarga była uzasadniona, bowiem organ II instancji naruszył przepisy art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało naruszeniem wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez Skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, mimo że nie wszystkie z podniesionych w niej zarzutów uznano za niezasadne. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut art. 61 ust. 1 pkt u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI przez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach w równej odległości, a co za tym idzie granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m. Sąd I instancji, stwierdził, że wyznaczanie obszaru analizowanego dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości jest jedynie zasadą (s. 9 uzasadnienia). Nie oznacza to jednak, że od tej zasady, nawiązującej do brzmienia § 3 ust. 1 rozporządzenia MI ("...organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany..."), nie ma wyjątków. W tym samym miejscu zaznaczono bowiem, że odstępstwa od tej zasady są możliwe, ale wymagają bardzo starannego i wnikliwego uzasadnienia. Przedstawione stanowisko znajduje odzwierciedlenie w ukształtowanej linii orzeczniczej, z której wynika stanowisko podzielane przez Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. I tak, z jednej strony przyjmuje się, że użyte w § 3 ust. 1 rozporządzenia MI "wokół" oznacza, iż określona minimalna odległość granic obszaru analizowanego od działki inwestora musi zostać wyznaczony dookoła, a więc z każdej strony działki objętej wnioskiem (por. wyroki NSA z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2632/11, LEX nr 1337409 oraz z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2785/19, LEX nr 3451818). Przy czym poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary jest możliwe, ale musi być uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, a ponadto powinno być szczegółowo umotywowane w analizie oraz w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy. (zob. m.in. wyroki NSA z: dnia 15 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1952/21, LEX nr 3452935; dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3417/18, LEX nr 2865137). Poszerzenie to może być uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego danego obszaru, jednak winno wynikać z okoliczności sprawy (wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 774/15, LEX nr 2283949). Wówczas poszerzone granice obszaru analizowanego nie muszą mieć kształtu okręgu i przebiegać we wszystkich kierunkach w równej odległości (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1934/13, LEX nr 1666091). Z drugiej jednak strony trzeba mieć na względzie to, że poszerzenie obszaru analizowanego, które nie musi być równomierne we wszystkich kierunkach, nie powinno służyć jedynie poszukiwaniu nieruchomości "podobnych", do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora (zob. wyroki NSA z: dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1299/14, LEX nr 2116196; dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1389/19, LEX nr 3021213; dnia 17 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 450/20, LEX nr 3052591). Natomiast należy zgodzić się ze Skarżącą, że błędem jest przyjęcie, iż spełnienie kontynuacji funkcji, na którą wskazują art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI, ma miejsce tylko wówczas, gdy formy zabudowy są tożsame (zarzut sformułowany w pkt 1 b). Jak wynika bowiem z utrwalonych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielanych przez skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie, nie można uznać, że dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu, którego funkcja będzie tożsama z funkcją obiektów już istniejących lub do niej zbliżona, ponieważ każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami (wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 446/21, LEX nr 3505216; zob. też wyrok NSA z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt II OSK 2802/18, LEX nr 3310026). Zatem warunek kontynuacji funkcji należy uznać za spełniony także w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne daje się pogodzić z dotychczasową funkcją (zob. wyroki NSA z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 305/12, LEX nr 1352904; z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 539/19, LEX nr 3009343; z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2551/21, LEX nr 3272084), a więc gdy planowana zabudowa nie godzi w zastany stan rzeczy (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1627/19, LEX nr 3111185). Mając powyższe na względzie wypada zaznaczyć, że stwierdzenie (zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku) o braku tożsamości budynku rekreacji indywidualnej z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, mające świadczyć o braku wymogu kontynuacji funkcji warunkującego możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, nie miało jednak wpływu na treść orzeczenia, albowiem w granicach obszaru analizowanego nie znajdował się ww. budynek mieszkalny jednorodzinny. Jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ II instancji art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przepis art. 151 p.p.s.a. ma charakter wynikowy i jego zastosowanie jest rezultatem uznania przez Sąd I instancji, że w sprawie nie zaistniało w tym przypadku naruszenie regulacji procesowej, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Jak wynika to z uzasadnienia skargi kasacyjnej, do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. miało dojść przez błędną ocenę Sądu I instancji, co do prawidłowości przebiegu postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organy obu instancji. Niedostrzeżone przez Sąd I instancji naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. miały być konsekwencją wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego. Jak już wcześniej wspomniano, odnosząc się do treści pierwszego zarzutu, że zasadą jest wyznaczanie granic obszaru analizowanego, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Kierując się więc tą zasadą wyznaczono obszar analizowany w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta utrzymaną w mocy przez organ odwoławczy. Organ, wyznaczając granice obszaru analizowanego, zastosował podstawowe kryteria określania obszaru analizowanego, za jakie rozumie się kryteria przewidziane w § 3 ust. 2 rozporządzenia MI (wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2097/11, LEX nr 1340186), słusznie bowiem uznając, że okoliczności sprawy (usytuowanie przedmiotowego budynku wśród obiektów wzniesionych w warunkach samowoli budowlanej) nie dają podstaw do poszerzenia obszaru analizowanego, ponieważ za poszerzeniem tym nie przemawiają wymogi ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1952/21, LEX nr 3452935). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.