II OSK 781/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1732/08 w sprawie ze skargi [...] Oddział w Polsce z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz [...] Oddział w Polsce z siedzibą w [...] kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1732/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skargi [...] Oddział w Polsce z siedzibą w S. – uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Centralnego Ośrodka Badania Roślin Uprawnych z dnia [...] maja 2008 r. sygn. [...] w przedmiocie odmowy wpisania do rejestru oraz zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego kwotę 440 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że [...] Oddział w Polsce z siedzibą w S. zwrócił się do Dyrektora Centralnego Ośrodka Badania Odmian Roślin Uprawnych z wnioskiem o wpis do krajowego rejestru kukurydzy odmiany X4S733T (genetycznie zmodyfikowanej - MON 810). Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] organ umorzył postępowanie w sprawie wpisania przedmiotowej odmiany do krajowego rejestru, uzasadniając to obowiązującym od dnia 2 lipca 2006 r. art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 26 czerwca 2003 r. o nasiennictwie (Dz. U. Nr 137, poz. 1299 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o nasiennictwie", zgodnie z którym odmian genetycznie zmodyfikowanych nie wpisuje się do krajowego rejestru. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że - stosownie do art. 4 ust. 4 dyrektywy Rady 2002/53/WE z dnia 13 czerwca 2002 r. w sprawie Wspólnego katalogu odmian gatunków roślin rolniczych (Dz.U. L 193 z 20.07.2002, str. 1-11; Polskie wydanie specjalne Rozdział 3 Tom 36 P. 281-291 ze zm.), w przypadku odmian zmodyfikowanych genetycznie, w znaczeniu dyrektywy 90/220/EWG art. 2 ust. 1 i 2, zatwierdza się celowe uwolnienie do środowiska danej odmiany tylko po podjęciu wszystkich właściwych środków pozwalających uniknąć ujemnych skutków dla zdrowia ludzkiego i dla środowiska. W ocenie Sądu ostrożność w zakresie uwalniania do środowiska organizmów zmodyfikowanych genetycznie deklarowana w pkt 16 preambuły dyrektywy Rady 2002/53/WE oraz w art. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/18/WE z dnia 12 marca 2001 r. w sprawie zamierzonego uwalniania do środowiska organizmów zmodyfikowanych genetycznie i uchylająca dyrektywę Rady 90/220/EWG (Dz. U. L 106 z 17.04.2001, str. 1-39; Polskie wydanie specjalne Rozdział 15 Tom 06 P. 77-114 ze zm.) nie przekłada się jednak w przepisach na pozostawienie państwom członkowskim Unii Europejskiej autonomii w decydowaniu o zakazie obrotu odmianami zmodyfikowanymi genetycznie na terytorium danego państwa. W tym względzie w art. 16 ust. 2 i w art. 18 dyrektywy Rady 2002/53/WE wskazano na dopuszczalność ustanowienia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej zakazu stosowania danej odmiany genetycznie zmodyfikowanej oraz sprzedaży materiału siewnego lub materiału rozmnożeniowego tej odmiany, na całym terytorium swojego kraju lub na jego części, ale jedynie w ramach stosownej procedury ustalonej w art. 23 ust. 2 i 3 dyrektywy Rady 2002/53/WE. W ramach tej procedury wprowadzenie zakazu wymaga uzyskania zgody Komisji Wspólnot Europejskich wyrażanej w drodze stosownej decyzji. Rzeczpospolita Polska uzyskała taką decyzję Komisji w dniu 8 maja 2006 r. zezwalającą jej na wprowadzenie zakazu stosowania na swym terytorium szesnastu genetycznie zmodyfikowanych odmian kukurydzy o modyfikacji genetycznej MON 810 wymienionych we Wspólnym katalogu odmian gatunków roślin rolniczych, zgodnie z dyrektywą 2002/53/WE. Załącznik do wskazanej decyzji nie obejmuje jednak odmiany kukurydzy wnioskowanej do rejestracji w przedmiotowej sprawie. Również z art. 22 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/18/WE wynika, że bez uszczerbku dla przepisów art. 23 Państwa Członkowskie nie mogą zakazywać, ograniczać ani utrudniać wprowadzenia do obrotu organizmów genetycznie zmodyfikowanych w charakterze lub w składzie produktów, które są zgodne do wymagań ustanowionych w tej dyrektywie. W ocenie Sądu powyższe wskazuje na ustaloną w tych dyrektywach niedopuszczalność wprowadzania przez państwa członkowskie Unii Europejskiej generalnego zakazu w prawie krajowym obrotu odmianami genetycznie zmodyfikowanymi, a tym samym także generalnego zakazu rejestracji takich odmian w krajowych rejestrach. Oznacza to, iż przyjęty za podstawę decyzji organów obu instancji przepis art. 5 ust. 4 ustawy o nasiennictwie, zakazujący dokonywania rejestracji odmian genetycznie zmodyfikowanych w krajowym rejestrze odmian, pozostaje w oczywistej kolizji z celami wyznaczonymi zarówno w dyrektywie Rady 2002/53/WE, jak i w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/18/WE. Sprzeczność ta skutkuje koniecznością przyjęcia za wiążące w krajowym porządku prawnym wskazanych dyrektyw, z pierwszeństwem przed art. 5 ust. 4 ustawy o nasiennictwie. Dyrektywy bowiem stanowią element krajowego porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej, hierarchicznie wyższego rzędu wobec ustaw, jako akt organu organizacji międzynarodowej, której Polska jest członkiem od dnia 1 maja 2004 r. Wobec powyższego Sąd wskazał, że organy orzekające w sprawie zobowiązane były rozważyć, na ile przepisy powołanych dyrektyw mają charakter bezwarunkowy i wystarczająco precyzyjny, aby je zastosować wobec złożonego wniosku skarżącej spółki. Co prawda, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził w decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r., że ani dyrektywa Rady 2002/53/WE, ani ustawodawstwo krajowe nie precyzuje właściwych środków, jakie należy podjąć zgodnie z art. 4 ust. 4 dyrektywy Rady 2002/53/WE w przypadku zatwierdzenia celowego uwolnienia do środowiska odmiany genetycznie zmodyfikowanej, skutkiem czego przepisy obu dyrektyw, to jest dyrektywy Rady 2002/53/WE oraz dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/18/WE, nie są na tyle precyzyjne, by mogły być stosowane. Ocena ta, zdaniem Sądu, jest zbyt lakoniczna, gdyż organy nie dokonały wszechstronnego ustalenia zakresu i celu treści powołanych dyrektyw. W ocenie Sądu z art. 4 ust. 4 dyrektywy Rady 2002/53/WE wynika obowiązek podjęcia wszelkich właściwych środków pozwalających uniknąć ujemnych skutków dla zdrowia ludzkiego i dla środowiska przed zatwierdzeniem celowego uwolnienia do środowiska odmian genetycznie zmodyfikowanych. Stosownie do art. 7 dyrektywy Rady 2002/53/WE w wypadku odmiany genetycznie zmodyfikowanej należy przeprowadzić wymienioną w art. 4 ust. 4 ocenę ryzyka ekologicznego równoważną ocenie ustanowionej dyrektywą 90/220/EWG. Dyrektywa Rady 90/220/EWG zastąpiona została dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/18/WE, w której art. 4 ust. 1 wskazano, że Państwa Członkowskie, zgodnie z zasadą ostrożności, zapewniają podjęcie wszelkich właściwych działań w celu uniknięcia niekorzystnego wpływu na zdrowie ludzkie i środowisko naturalne, jakie mogłyby być wynikiem zamierzonego uwolnienia lub wprowadzenia do obrotu organizmów zmodyfikowanych genetycznie. Z kolei z art. 4 ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/18/WE wynika, że Państwa Członkowskie zapewnią odpowiednią ocenę poszczególnych potencjalnych niepożądanych skutków, które mogłyby mieć niekorzystny wpływ na zdrowie ludzkie i środowisko naturalne, a które mogłyby bezpośrednio lub pośrednio wynikać z przeniesienia genów z organizmów zmodyfikowanych genetycznie na inne organizmy. Ocenę tę przeprowadza się zgodnie z załącznikiem II z uwzględnieniem wpływu na środowisko naturalne wynikającego z charakteru uwalnianego organizmu i rodzaju środowiska. Załącznik Nr II do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/18/WE zawiera ogólny opis celów, koniecznych elementów oraz ogólnych zasad i metodologii, jakich należy przestrzegać podczas dokonywania oceny ryzyka dla środowiska naturalnego określonej w art. 4 i art. 13 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady. W ocenie Sądu pominięcie przy tej ocenie Załącznika nr II do dyrektywy 2001/18/WE, który stanowi integralną jej część, stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jak zauważył Sąd, w decyzji organu odwoławczego powołano stosowne dyrektywy prawa wspólnotowego, lecz nie dokonano analizy całej ich treści w zakresie istnienia regulacji warunkujących ich bezpośrednie zastosowanie. Analiza, jakiej dokonał organ orzekający, sprowadza się bowiem jedynie do wskazania, iż dyrektywy te nie zawierają takich regulacji. Sąd wskazał, iż wydając ponownie decyzję w niniejszej sprawie organ powinien uwzględnić powyższe wskazówki i orzec w przedmiocie wniosku o wpisanie odmiany do krajowego rejestru, biorąc również pod uwagę przepisy zawarte w Załączniku nr II do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/18/WE i dopiero na tej podstawie stwierdzić, czy przepisy te są wystarczająco precyzyjne do bezpośredniego ich zastosowania, aby spełnić warunki uzależniające osiągnięcie celu powołanych dyrektyw w zakresie uwolnienia do środowiska wnioskowanej odmiany kukurydzy zmodyfikowanej genetycznie. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] Dyrektor Centralnego Ośrodka Badania Odmian Roślin Uprawnych odmówił wpisania przedmiotowej odmiany do krajowego rejestru uzasadniając to art. 5 ust. 4 ustawy o nasiennictwie. W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawca zarzucił niezgodność art. 5 ust 4 ustawy o nasiennictwie z prawem wspólnotowym, tj. art. 22 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/18/WE w związku z art. 16 dyrektywy Rady 2002/53/WE oraz naruszenie przepisów postępowania - art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że art. 5 ust. 4 jest obowiązującym przepisem prawa krajowego oraz że obecnie toczy się przed Trybunatem Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich postępowanie ze skargi Komisji Wspólnot Europejskich przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący żąda stwierdzenia, że poprzez wprowadzenie zakazu swobodnego obrotu materiałem siewnym odmian zmodyfikowanych genetycznie oraz zakazując wpisania odmian zmodyfikowanych genetycznie do krajowego katalogu odmian Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom, które ciążą na niej na mocy art. 22 i 23 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/18/WE, jak również na mocy art. 4 ust. 4 i art. 16 dyrektywy Rady 2002/53/WE. W ocenie Ministra decyzja organu I instancji zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, a odwołujący się nie wskazał na czym miałoby polegać naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy uznał również za niezasadny zarzut naruszenia art. 6 i art. 7 k. p. a. Wskazał, iż uwzględniając wyrok Sądu z dnia 15 stycznia 2007 r., organ I instancji kontynuował badania przedmiotowej odmiany kukurydzy. Mając jednak na uwadze okoliczność, że rząd Rzeczypospolitej Polskiej stoi na stanowisku o niesprzeczności art. 5 ust. 4 ustawy o nasiennictwie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/18/WE oraz dyrektywą Rady 2002/53/WE, w sprawie należało zastosować ten przepis. Organ podniósł, iż w przedmiotowej sprawie podstawowe znaczenie mają klauzule generalne, a w szczególności klauzula moralności publicznej i zasad etycznych. Stosownie do art. 30 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską państwa członkowskie mogą stosować zakazy i ograniczenia w przypadkach uzasadnionych m. in. względami moralności publicznej. Wyrazem tego jest wprowadzenie przez polskiego ustawodawcę do ustawy o nasiennictwie art. 5 ust. 4. Ponadto, stosownie do ust. 57 preambuły do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/18/WE w sprawie ogólnych zagadnień etycznych związanych z zamierzonym uwalnianiem lub wprowadzaniem do obrotu organizmów zmodyfikowanych genetycznie należy zasięgnąć opinii działającej w ramach Komisji Europejskiej Grupy do spraw etyki w nauce i nowych technologiach. Takie konsultacje powinny pozostać bez uszczerbku dla kompetencji Państw Członkowskich w odniesieniu do zagadnień etycznych. W skardze na powyższą decyzję [...] Oddział w Polsce z siedzibą w S. zarzuciła naruszenie art. 22 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/18/WE, art. 16 ust. 1 dyrektywy Rady 2002/53/WE poprzez zastosowanie sprzecznego z nimi art. 5 ust. 4 ustawy o nasiennictwie w sytuacji, gdy dyrektywy te mają pierwszeństwo przez sprzecznymi z nimi stosownymi przepisami ustaw; art. 30 w związku z art. 28 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską przez powołanie się na klauzulę moralności publicznej bez wykazania, że zakaz wpisu do rejestru odmian genetycznie zmodyfikowanych wynikający z art. 5 ust. 4 ustawy o nasiennictwie był uzasadniony tą klauzulą a nadto art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań dotyczących dalszego postępowania zawartych w wyroku Sądu z dnia 15 stycznia 2007 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdził, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 153 p.p.s.a., gdyż nie zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Sądu z dnia 15 stycznia 2007 r. Nie dokonano bowiem oceny potencjalnych niepożądanych skutków mogących mieć niekorzystny wpływ na zdrowie ludzkie i środowisko naturalne, a które mogłyby bezpośrednio lub pośrednio wynikać z przeniesienia genów organizmów zmodyfikowanych genetycznie na inne organizmy, zgodnie z załącznikiem II do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/18/WE. Organy orzekające w sprawie w ogóle nie doniosły się do rozważań Sądu w tej kwestii i nie przeprowadziły tej oceny. Z uwagi na naruszenie art. 153 p.p.s.a., Sąd za uzasadnione uznał również zarzuty naruszenia art. 7 i art. 107 § 1 k.p.a. Nadto Sąd zauważył, że organ II instancji powołał się na odnoszący się do swobody przepływu towarów art. 30 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Jednocześnie organ uznał, iż skoro z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości wynika, że jeżeli dyrektywy wspólnotowe przewidują w danej dziedzinie harmonizację środków niezbędnych do osiągnięcia jakiegoś celu - w tym przypadku rejestracji odmian organizmów genetycznie zmodyfikowanych objętych klauzulą ochrony zdrowia i życia ludzi oraz zwierząt lub ochrony roślin - to nie można się na daną klauzulę powoływać. Sąd uznając słuszność takiego rozumowania zaznaczył, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził jednak, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie klauzula moralności publicznej. Powołał się przy tym na ust. 57 preambuły do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/18/WE stanowiący, że "w sprawie ogólnych zagadnień etycznych związanych z zamierzonym uwalnianiem lub wprowadzaniem do obrotu organizmów zmodyfikowanych genetycznie należy zasięgnąć opinii działającej w ramach Komisji Europejskiej Grupy do spraw etyki w nauce i nowych technologiach. Takie konsultacje nie powinny pozostać bez uszczerbku dla kompetencji Państw Członkowskich w odniesieniu do zagadnień etycznych." Sąd przytoczył treść art. 29 ust. 1 i ust. 3 powyższej dyrektywy i stwierdził, że procedury te nie przewidują całkowitego zakazu uwalniania do środowiska naturalnego organizmów genetycznie zmodyfikowanych, a przepisów dotyczących kwestii etycznych nie należy interpretować sprzecznie z celem przedmiotowej dyrektywy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, reprezentowany przez radcę prawnego A. K. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, poprzez nie zawieszenie z urzędu postępowania w niniejszej sprawie, pomimo iż przed Trybunałem Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich toczy się obecnie postępowanie w sprawie C-165/08 Komisja Europejska przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, w którym Komisja Europejska zarzuciła Rzeczypospolitej Polskiej, że poprzez wprowadzenie zakazu obrotu materiałem siewnym odmian genetycznie zmodyfikowanych oraz zakazu wpisywania takich odmian do krajowego rejestru, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom, które ciążą na niej na mocy art. 22 i art. 23 Dyrektywy 2001/18/WE oraz art. 4 i art. 16 dyrektywy 2002/53/WE. Wynik postępowania przez TS WE ma istotny wpływ na przedmiotowe postępowanie, bowiem w razie stwierdzenia, że Rzeczpospolita Polska nie naruszyła swoich obowiązków, skarga strony przeciwnej powinna zostać oddalona; 2) naruszenie przepisów postępowania, poprzez uznanie, że organy administracji naruszyły art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie stosując się co do oceny prawnej dalszych wskazań wyrażonych we wcześniejszym orzeczeniu WSA w Warszawie z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. akt IV SA/WA 2042/06. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na kosztów postępowania według norm przepisanych. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podniósł, że organ na etapie postępowania przed Sądem I instancji wnosił o rozważenie zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 §1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do czasu rozstrzygnięcia przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości sprawy o sygn. akt C-165/08. Sprawa ta dotyczy analogicznych zarzutów jak podniesione w niniejszej sprawie. W przypadku, gdyby Trybunał uznał, że Rzeczypospolita Polska nie naruszyła obowiązków ciążących na niej w związku z obowiązkiem transpozycji dyrektyw 2001/18 i 2002/53, w przedmiotowej sprawie zasadnym byłoby oddalenie skargi. Orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości stwierdzające, czy Rzeczypospolita Polska naruszyła ciążące na niej obowiązki przesądzi o tym, czy możliwe było oparcie rozstrzygnięć administracyjnych na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy o nasiennictwie, czyli przesądzi o tym, czy decyzje zostały wydane prawidłowo. Z tego względu zagadnienie, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem stanowi w niniejszej sprawie kwestię wstępną. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, że organy naruszyły art. 153 p.p.s.a., nie stosując się do wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2042/06. Po wydaniu przedmiotowego wyroku odmiana X4S733T została bowiem dopuszczona do dalszych badań, które trwały w sezonie wegetacyjnym w 2007r. Po zakończeniu badań Dyrektor COBORU - na podstawie gruntownej analizy przepisów dyrektyw 2001/18 oraz 2002/53, wskazanych przez WSA w Warszawie, wydał decyzję nr [...]. W szczególności zwrócono uwagę na ustęp 57 preambuły do dyrektywy 2001/18, zgodnie z którym, w sprawie ogólnych zagadnień etycznych związanych z zamierzonym uwalnianiem lub wprowadzaniem do obrotu GMO należy zasięgnąć opinii działającej w ramach Komisji Europejskiej Grupy do spraw etyki w nauce i nowych technologiach. Takie konsultacje powinny pozostać bez uszczerbku dla kompetencji Państw Członkowskich w odniesieniu do zagadnień etycznych. Zatem dyrektywa 2001/18 wyraźnie przyznaje państwom członkowskim kompetencje do samodzielnego regulowania kwestii etycznych i moralnych w zakresie wprowadzania GMO do obrotu, co oznacza, że jest to wyłączna kompetencja państwa członkowskiego. Państwo członkowskie swoje kompetencje wykonuje wydając odpowiednie przepisy, czego wyrazem w przedmiotowej sprawie jest art. 5 ust. 4 ustawy o nasiennictwie. Nadto stosownie do art. 4 ust. 1 dyrektywy 2001/18, Państwa Członkowskie, zgodnie z zasadą ostrożności, zapewniają podjęcie wszelkich właściwych działań w celu uniknięcia niekorzystnego wpływu na zdrowie ludzkie i środowisko naturalne, które mogłyby być wynikiem zamierzonego uwolnienia lub wprowadzenia do obrotu GMO. Dyrektywa nie precyzuje, jakie miałyby to być "właściwe działania", pozostawiając w tym zakresie swobodę państwom członkowskim. Z uwagi na coraz większą ilość negatywnych wyników badań naukowych, a także niechęć społeczeństwa wobec GMO, Rzeczypospolita Polska zdecydowała się na podjęcie daleko idących działań, polegających w szczególności na wprowadzeniu do ustawy o nasiennictwie art. 5 ust. 4. Trudno takie działanie uznać za sprzeczne z dyrektywą, skoro sama dyrektywa przewidziała w tym zakresie swobodę dla państw członkowskich. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie podzielił poglądu Sądu, że organy administracji w przedmiotowej sprawie nie przeprowadziły oceny ryzyka, określonej w załączniku nr II do dyrektywy nr 2001/18. Ocena ryzyka przeprowadzona została w szczególności w oparciu o najnowsze wyniki badań przedłożone Europejskiemu Urzędowi ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powołał się na wyniki badań prowadzonych przez naukowców węgierskich i austriackich. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Oddział w Polsce z siedzibą w S., reprezentowany przez radcę prawnego E. B. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona powołała się na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2008 r. sygn. akt II FPS 4/08 i rozumienie słowa "zależy" w kontekście art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ art. 153 p.p.s.a. strona stwierdziła, iż argumenty w zakresie przeprowadzonych badań są bezwartościowe, nierzetelne - bez względu na ich zasadność merytoryczną - gdyż zostały podniesione po raz pierwszy na etapie skargi kasacyjnej, a nadto Minister nie wskazał na żadne źródło, które umożliwiłoby zweryfikowanie przedstawionej przez organ interpretacji tych badań. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż naruszenie prawa procesowego, podobnie jak i naruszenie prawa materialnego, może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Wnoszący skargę kasacyjną zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów art. 153 i art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., nie określając jednak sposobu naruszenia wskazanych przepisów prawa. A mianowicie, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie precyzuje, czy naruszenia tych przepisów upatruje w błędnej ich wykładni czy też w błędnym ich zastosowaniu. Sformułowanie zarzutów w petitum jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, może oznaczać, iż strona zmierza do zakwestionowania błędnego zastosowania wskazanych przepisów prawa, chociaż wyraźnie takiego zarzutu nie postawiła. Niezależnie jednak od sposobu sformułowania zarzutu kasacyjnego zaskarżonemu wyrokowi nie można skutecznie przypisać zarzutu naruszenia tak przepisu art. 153 jak i art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a to z poniższych względów. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Na gruncie tej regulacji prawnej przyjmuje się, że pojęcie ocena prawna oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego i procesowego. Pamiętać także należy, że – jak stanowi art. 153 p.p.s.a. - organy są związane nie tyko oceną prawną, ale i wskazaniami co do dalszego postępowania. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą sposobu działania organów w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie wadliwości w postępowaniu prowadzonym po wydaniu wyroku. Związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych Sądu. Wytyczne i motywy zawarte w poprzednim wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia 15 stycznia 2007 r. miały uchronić organ administracji publicznej przed powtórzeniem błędów dostrzeżonych przez Sąd. Jednak - jak zasadnie zauważył Sąd pierwszej instancji - organy po raz kolejny nie zrealizowały obowiązków wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2007 r. W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, iż chociaż organ odwoławczy powołał stosowne dyrektywy prawa wspólnotowego, to nie dokonał analizy ich treści w zakresie istnienia regulacji warunkujących ich bezpośrednie zastosowanie. Sąd wskazał, iż wydając ponownie decyzję w przedmiocie wniosku o wpisanie odmiany do krajowego rejestru, organ powinien orzec biorąc również pod uwagę przepisy zawarte w Załączniku nr II do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/18/WE i dopiero na tej podstawie stwierdzić, czy przepisy te są wystarczająco precyzyjne do bezpośredniego ich zastosowania, aby spełnić warunki uzależniające osiągnięcie celu powołanych dyrektyw w zakresie uwolnienia do środowiska wnioskowanej odmiany kukurydzy zmodyfikowanej genetycznie. Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż organy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie dokonały oceny potencjalnych niepożądanych skutków tj. skutków mogących mieć niekorzystny wpływ na zdrowie ludzkie i środowisko naturalne, a które mogłyby bezpośrednio lub pośrednio wynikać z przeniesienia genów organizmów zmodyfikowanych genetycznie na inne organizmy, zgodnie z załącznikiem II do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/18/WE z dnia 12 marca 2001 r. w sprawie zamierzonego uwalniania do środowiska organizmów zmodyfikowanych genetycznie i uchylająca dyrektywę Rady 90/220/EWG (Dz. U. L 106 z 17.04.2001, str. 1-39; Polskie wydanie specjalne Rozdział 15 Tom 06 P. 77-114 ze zm.). Organy obu instancji nie doniosły się do rozważań Sądu w tej kwestii - zawartych w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku - i nie przeprowadziły nakazanej oceny. Za spełnienie wytycznych Sądu nie można uznać powołania się przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na najnowsze wyniki badań przedłożone Europejskiemu Urzędowi ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA), wyniki badań prowadzonych przez naukowców węgierskich i austriackich. Rację ma strona wnosząca skargę kasacyjną, iż argumenty w zakresie przeprowadzonych badań - bez względu na ich zasadność merytoryczną - podniesione po raz pierwszy w skardze kasacyjnej i to bez wskazania źródła, które umożliwiłoby zweryfikowanie przedstawionej przez organ interpretacji tych badań, nie mogą uzasadniać tezy organu o uczynieniu zadość wytycznym Sądu i dokonaniu oceny potencjalnych niepożądanych skutków uwolnienia do środowiska kukurydzy odmiany X4S733T (genetycznie zmodyfikowanej - MON 810), tj. ujemnych skutków dla zdrowia ludzkiego i dla środowiska. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie odzwierciedlają przeprowadzenia oceny ryzyka uwalniania do środowiska organizmów zmodyfikowanych genetycznie, określonej w załączniku nr II do dyrektywy nr 2001/18. Uzasadnienie decyzji Dyrektora Centralnego Ośrodka Badania Odmian Roślin Uprawnych z dnia [...] maja 2008 r. sprowadza się do jednego zdania, iż odmian genetycznie zmodyfikowanych – jak stanowi art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 26 czerwca 2003 r. o nasiennictwie ( Dz. U. Nr 137, poz. 1299 ze zm.) – nie wpisuje się do krajowego rejestru. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał zaś, że organ I instancji w 2007 r. kontynuował badania rejestrowe przedmiotowej odmiany kukurydzy, lecz oprócz tego ogólnego, lapidarnego stwierdzenia brak jest jakichkolwiek danych w tym zakresie. W tej sytuacji zasadne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż wydanych decyzji organów administracji publicznej nie można uznać za zgodne z prawem. Nie można zaakceptować wydania decyzji rozstrzygającej sprawę z naruszeniem zasady określonej w przepisie art. 153 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie pamiętać należy, iż wskazania Sądu nie mogą z góry narzucać sposobu przyszłego rozstrzygnięcia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie narzucił organom administracji publicznej przyszłego rozstrzygnięcia sprawy, lecz wytknął uchybienia popełnione na skutek naruszenia art. 153 p.p.s.a., tj. na skutek niezastosowania się do wytycznych Sądu. Z powyższych względów chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisu art. 153 p.p.s.a. Nie jest również usprawiedliwiony zarzut kasacyjny o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez nie zawieszenie z urzędu postępowania. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Powyższe unormowanie dotyczy fakultatywnego zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w razie wystąpienia w sprawie kwestii prejudycjalnej tj. sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia w innym postępowaniu może wpływać na wynik niniejszego postępowania. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. Chodzi więc o sytuację, w której sąd nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia wstępnego, które powstało lub wyłoniło się w toku postępowania sądowego. Tylko wówczas zawieszenie postępowania może okazać się konieczne ( por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2008 r. sygn. akt II FPS 4/08, ONSAiWSA 2009/4/62 ). Zawieszenie postępowania powinno być uzasadnione również ze względów celowości, sprawiedliwości, jak i ekonomiki procesowej. Ocena w tym zakresie pozostawiona została uznaniu sądu rozpoznającego sprawę. Jak wyżej już wskazano, zawieszenie postępowania na podstawie tego przepisu jest fakultatywne. A zatem Sąd może zawiesić postępowanie, o ile po rozważeniu wszelkich okoliczności sprawy dojdzie do przekonania, że konieczność taka zachodzi. Przedmiotowa sprawa mogła zostać zakończona wydaniem orzeczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym bez potrzeby zawieszania tego postępowania, a to chociażby z uwagi na przepis art. 153 p.p.s.a. Sąd administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzenie takiej kontroli w niniejszej sprawie nie było uzależnione od toczącego się postępowania przed Trybunatem Sprawiedliwości w sprawie C - 165/08. W sprawie C - 165/08 Komisja Wspólnot Europejskich wniosła w skardze ( z dnia 15 kwietnia 2008 r. ) do Trybunału o stwierdzenie, że zakazując swobodnego obrotu materiałem siewnym odmian zmodyfikowanych genetycznie oraz wpisania odmian zmodyfikowanych genetycznie do krajowego rejestru odmian, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom, które ciążą na niej na mocy dyrektywy 2001/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 marca 2001 r. w sprawie zamierzonego uwalniania do środowiska organizmów zmodyfikowanych genetycznie i uchylającej dyrektywę Rady 90/220/EWG (Dz.U. L 106, s. 1) w całości, a w szczególności na mocy jej art. 22 i 23, jak również na mocy dyrektywy Rady 2002/53/WE z dnia 13 czerwca 2002 r. w sprawie wspólnego katalogu odmian gatunków roślin rolniczych (Dz. U. L 193, s. 1), a w szczególności jej art. 4 ust. 4 i art. 16. A zatem, sprawa C - 165/08 ma za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 226 WE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. W wyroku z dnia 16 lipca 2009 r. Trybunał Sprawiedliwości orzekł w punkcie pierwszym, iż zakazując swobodnego obrotu materiałem siewnym odmian genetycznie zmodyfikowanych oraz wpisu odmian genetycznie zmodyfikowanych do krajowego rejestru odmian, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 22 i 23 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/18/WE z dnia 12 marca 2001 r. w sprawie zamierzonego uwalniania do środowiska organizmów zmodyfikowanych genetycznie i uchylającej dyrektywę Rady 90/220/EWG, jak również na mocy art. 4 ust. 4 i art. 16 dyrektywy Rady 2002/53/WE z dnia 13 czerwca 2002 r. w sprawie wspólnego katalogu odmian gatunków roślin rolniczych. W pozostałym zakresie skarga została odrzucona ( pkt 2 wyroku) – ( por. European Communities (Wspólnoty Europejskie), http://eur-lex.europa.eu/, LEX nr 505790 ). Jak podkreśla się w doktrynie konsekwencją wyroku stwierdzającego uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego jest to, że państwo członkowskie powinno natychmiast przystąpić do usuwania naruszenia zobowiązania i niezwłocznie zakończyć czynności niezbędne do usunięcia zobowiązania naruszenia. Nadto państwo członkowskie winno powstrzymać się od stosowania przepisów lub praktyk uznanych przez Trybunał Sprawiedliwości za naruszające zobowiązania wynikające z prawa Unii Europejskiej (por. postanowienie Trybunału Sprawiedliwości z dnia 28 marca 1980 r. w sprawach połączonych 24 i 97/80 R Komisja v. Francja - ECR 1980, s. 01319, wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 22 czerwca 1989 r. w sprawie 103/88 Fratelli Costanzo, ECR 1989, s. 01839, pkt 31 ). Na mocy samego orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości stwierdzającego naruszenie zobowiązania państwo członkowskie jest zobowiązane podjąć wszelkie środki przeciwdziałające naruszeniu, a także powstrzymać się od stwarzania jakichkolwiek utrudnień. Obowiązek ten spoczywa na wszystkich organach państwa członkowskiego, nie tylko sądach czy władzy legislacyjnej, ale również na organach administracji (por. M. Górski, Skargi wymuszające przestrzeganie prawa Unii przez państwa członkowskie [w:] System ochrony prawnej w Unii Europejskiej pod red. A. Wyrozumskiej, Warszawa 2009, s. 113). Jak już wyżej wskazano postępowanie toczące się w sprawie C - 165/08, mające za przedmiot skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.