II OSK 784/19

Dnia 13 lutego 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 września 2018 r. sygn. akt I SA/Ke 156/18 w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za usługi wodne 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] na rzecz [...] S.A. w W. kwotę 750 (siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 6 września 2018 r., sygn. akt I SA/Ke 156/18, oddalił skargę [...] S.A. w W. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z [...] kwietnia 2018 r., którą, powołując się na art. 271 ust. 3 Prawa wodnego, ustalono skarżącemu opłatę stałą w wysokości 710 zł za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. za pobór wód powierzchniowych z rzeki Ż. do celów prowadzenia prób hydraulicznych. Organ administracji ustalając wskazaną opłatę uwzględnił udzielone skarżącemu przez Marszałka Województwa [...] [...] listopada 2017 r. pozwolenie wodnoprawne i określoną w tym pozwoleniu maksymalną ilość wody powierzchniowej, która może być pobrana na jego podstawie z rzeki Ż., w ilości 28 m3/h, wynoszącą po przeliczeniu 0,0077778 m3/s. Uwzględniając tak określoną maksymalną ilość możliwej do pobrania wody powierzchniowej, opłatę stałą ustalono według następującego wyliczenia: 250 x 365 x 0, 0077778, czyli jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnego poboru wody wyrażonego w m3/s. Zaskarżona decyzja została wydana w związku z informacją roczną o wysokości opłaty stałej z 13 marca 2018 r. i reklamacją skarżącego. Skarżący w skardze m.in. twierdził, że opłata stała powinna być ustalona z uwzględnieniem 5 dni przeznaczonych w jednym roku, jak wynika jego zdaniem z operatu wodnoprawnego na podstawie którego wydano pozwolenie wodnoprawne z [...] listopada 2017 r., na pobór wód powierzchniowych. W toku postępowania podniesiono, zarzucając naruszenie art. 271 ust. 3 Prawa wodnego, że opłata stała powinna być ustalona z uwzględnieniem określonej w pozwoleniu wodnoprawnym z [...] listopada 2017 r. maksymalnej ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana, wyrażonej w m3 na rok, czyli 2.400 m3/rok i przeliczonej na m3/s. Sąd pierwszej instancji uznał, że organ administracji zgodnie z prawem przyjął do ustalenia opłaty stałej maksymalną ilość wody powierzchniowej możliwą do pobrania na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z [...] listopada 2017 r. wyrażoną w m3/h, a nie w m3/rok. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w tym zakresie decydujące znaczenie ma literalna wykładnia art. 271 ust. 3 Prawa wodnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie budzi żadnych wątpliwości, że stosując ten przepis organ administracji ma obowiązek uwzględnić po pierwsze, maksymalną (największą) ilość wód powierzchniowych możliwą do pobrania, po drugie, że ilość ta ma być określona w pozwoleniu wodnoprawnym oraz po trzecie, że organ administracji powinien ją wyrazić w m3/s. Wobec tego – zdaniem Sądu pierwszej instancji - przyjęcie do obliczenia opłaty stałej określonej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości wody powierzchniowej możliwej do pobrania z rzeki Ż. wyrażonej w m3/h było w pełni uzasadnione. Wartość ta uwzględniała bowiem największą ilość wody powierzchniowej możliwej do pobrania na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że pozwolenie wodnoprawne z [...] listopada 2017 r. zawiera dwie wartości maksymalne – godzinową i roczną oraz że organ administracji prawidłowo przyjął do ustalenia wysokości opłaty stałej wielkość określoną w m3/h, bowiem wartość ta uwzględniała największą ilość wody powierzchniowej możliwą do pobrania na podstawie tego pozwolenia. Sąd pierwszej instancji przy tym podkreślił, że stosując art. 271 ust. 3 Prawa wodnego organ administracji ma obowiązek przeliczyć wszystkie maksymalne wartości określone w pozwoleniu wodnoprawnym w różnych jednostkach czasu i wybrać do ustalenia opłaty stałej tę, która daje maksymalną wartość w m3/s. Odnosząc się do argumentu skarżącego, że ustalenie opłaty stałej opiera się na wartości, która przekracza inne wartości określone w pozwoleniu wodnoprawnym Sąd wskazał, że opłata stała, już ze swej nazwy, ma charakter opłaty niezmiennej, ryczałtowej, czyli kwoty o ustalonej z góry wysokości i nie jest związana z rzeczywistą ilością pobranych wód powierzchniowych. Od rzeczywistej ilości pobranej wody powierzchniowej zależy, jak wskazano, opłata zmienna. W związku z tym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że opłatę stałą można scharakteryzować jako abonament za korzystanie z usług wodnych oraz że jest ona odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia lub obciążenia zasobów wodnych. Sąd pierwszej instancji uznał także za zgodne z prawem stanowisko organu administracji dotyczące liczby dni przyjętej do ustalenia opłaty stałej, mianowicie 365, a nie 5, jak wnosił skarżący. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W podstawie kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego zarzucił naruszenie art. 271 ust. 3 Prawa wodnego przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podstawą ustalenia opłaty stałej jest maksymalna ilość wody powierzchniowej możliwej do pobrania wyrażona w m3/h, a nie w m3/rok. W podstawie kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania zarzucono naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7a § 1, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na tym, że nie uchylono zaskarżonej decyzji mimo naruszenia powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli oraz przez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do wykładni przepisów prawa na korzyść skarżącego, przy czym chodziło o wątpliwości dotyczące tego, czy do ustalenia opłaty stałej zastosować maksymalną ilość wody powierzchniowej możliwą do pobrania wyrażoną w m3/h, czy w m3/rok, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 271 ust. 3 Prawa wodnego polegające na tym, że nie uchylono zaskarżonej decyzji, mimo że została ona wydana z naruszeniem powołanego przepisu Prawa wodnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skoro w art. 271 ust. 3 Prawa wodnego mowa jest o maksymalnej ilości wody powierzchniowej, wyrażonej w m3/s, możliwej do pobrania na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, to istotna jest określona w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna ilość wody powierzchniowej możliwa do pobrania wyrażona w m3/rok oraz nie jest istotne rzeczywiste pobranie wody. Stwierdzono też, że wbrew temu co przyjął Sąd pierwszej instancji w art. 271 ust. 3 Prawa wodnego nie wskazano wprost, czy w tym przepisie chodzi o maksymalną ilość wody możliwej do pobrania na godzinę, czy na rok. W ocenie skarżącego w związku z tym konieczne było dokonanie wykładni powołanego przepisu, czego organ administracji nie uczynił, zaś Sąd pierwszej instancji tak, ale błędnie. Dalej przedstawiono argumentację sprowadzającą się do wykazywania, że określona w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna ilość wody możliwej do pobrania wyrażona w m3/h nie jest w rzeczywistości maksymalną ilością, gdyż jest ograniczona przez maksymalną ilość wyrażoną w m3/rok. Inaczej mówiąc skarżący wywodził, że udzielone mu pozwolenie wodnoprawne nie uprawnia go do pobrania wody powierzchniowej w ilości odpowiadającej iloczynowi stawki wyrażonej w m3/h oraz liczby godzin w roku, gdyż roczna ilość wody możliwa do pobrania została określona odrębnie i jest wielokrotnie niższa niż wskazany iloczyn. Ostatecznie stwierdził, że organ administracji niezasadnie uznał, że do ustalenia opłaty stałej należało przyjąć określoną w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalną ilość wody powierzchniowej możliwej do pobrania wyrażoną w m3/h. Zdaniem skarżącego należało uwzględnić określoną w tym pozwoleniu maksymalną ilość wody powierzchniowej możliwej do pobrania wyrażoną w m3/rok. Dochodząc do takiego wniosku skarżący podniósł, że wobec wątpliwości co do wykładni art. 271 ust. 3 Prawa wodnego należało zastosować art. 7a § 1 k.p.a. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi, względnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzeczono się rozprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna. Wszystkie podstawy kasacyjne, niezależnie od tego, czy dotyczą prawa materialnego czy przepisów postępowania, sprowadzają się do zarzutu błędnej wykładni i następnie zastosowania art. 271 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566 ze zm.) w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. Wykładnia art. 271 ust. 3 Prawa wodnego, w kontekście zastosowania w sprawach ustalania opłaty stałej w związku z pozwoleniami wodnoprawnymi, w których maksymalnej ilości wody powierzchniowej możliwej do pobrania nie wyrażono w m3/s, wywoływała istotne wątpliwości. Było tak dlatego, że – tak jak w rozpoznawanej sprawie – maksymalną ilość wody powierzchniowej możliwą do pobrania wyrażano przy zastosowaniu dwóch wskaźników, mianowicie m3 na godzinę i m3 na rok, o takich wartościach, że jeżeli je przeliczyć na m3/s, to opłata stała obliczona na ich podstawie w każdym przypadku była inna, zaś różnica była istotna. Jednocześnie przepisy przejściowe Prawa wodnego nie zawierały żadnej regulacji dostosowującej sposób ustalania opłaty stałej zależny od maksymalnej ilości wody powierzchniowej możliwej do pobrania wyrażonej w m3/s do zastanej rzeczywistości. Także z przepisów Prawa wodnego odnoszących się bezpośrednio do sposobu ustalania opłaty stałej nie wynikało, który wskaźnik wskazany w pozwoleniu wodnoprawnym odnoszący się do maksymalnej ilości wody powierzchniowej możliwej do pobrania należy przeliczyć na m3/s. Użyte w art. 271 ust. 3 Prawa wodnego sformułowanie "maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego" nie jest jednoznaczne, gdyż nie sposób z niego wywnioskować, który z dwóch parametrów mówiących o maksymalnej ilości wody powierzchniowej możliwej do pobrania w różnych jednostkach czasu należało przeliczyć na m3/s. Dopiero ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2170) dodano do Prawa wodnego art. 552a, w którym postanowiono, że w przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2 - 5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s. Jednocześnie w art. 9 ustawy zmieniającej postanowiono, że powołany art. 552a stosuje się po raz pierwszy do opłat stałych za usługi wodne za rok 2020. NSA rozpoznający sprawę nie podziela zatem stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego już z literalnego brzmienia art. 271 ust. 3 Prawa wodnego wynikało, że do ustalenia opłaty stałej należało przyjąć określoną w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalną ilość wody powierzchniowej możliwą do pobrania wyrażoną w m3/h. Istniały podstawy, aby przyjąć, że do ustalenia opłaty stałej, ustalanej – jak wynika z art. 271 ust. 1 Prawa wodnego - raz na rok, należało przyjąć określoną w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalną ilość wody powierzchniowej możliwą do pobrania w ciągu roku. Za takim rozumieniem powołanego przepisu przemawiało to, że pozwolenie wodnoprawne jest źródłem uprawnienia o określonych parametrach i nie sposób pominąć argumentu, takiego jaki podniósł skarżący, że w ciągu roku, za który ustalono opłatę stałą, skarżący nie jest uprawniony do pobrania wody powierzchniowej w ilości odpowiadającej iloczynowi wartości wyrażonej w m3/h i liczbie godzin w roku. W ocenie NSA Sąd pierwszej instancji nie ma racji twierdząc, że wartości wyrażone w m3/h uwzględniały największą ilość wody powierzchniowej jaka jest możliwa do pobrania na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Największa możliwa ilość wody powierzchniowej możliwa do pobrania na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z [...] listopada 2017 r. została wyrażona w m3/rok. W ocenie NSA nie jest trafny argument Sądu pierwszej instancji, według którego nie ma znaczenia rzeczywista ilość pobranej wody powierzchniowej, gdyż opłata stała nie zależy od rzeczywistej ilości pobranej wody powierzchniowej. Przyjęcie, że do ustalenia opłaty stałej należy przyjąć maksymalną ilość wody powierzchniowej możliwą do pobrania na podstawie pozwolenia wodnoprawnego nie oznacza, że opłata stała zależy od rzeczywistej ilości pobranej wody powierzchniowej. Korzystający z pozwolenia wodnoprawnego jest bowiem uprawniony do pobrania w ciągu roku wód powierzchniowych w ilości określonej w pozwoleniu wodnoprawnym, co nie oznacza, że taką ilość rzeczywiście pobiera. Wątpliwości interpretacyjne dotyczące art. 271 ust. 3 Prawa wodnego należało zgodnie z normą wynikającą z art. 7a k.p.a. rozstrzygnąć na korzyść skarżącego. Według powołanego art. 7a § 1 k.p.a., obowiązującego od 1 czerwca 2017 r. i mającego zastosowanie do postępowań administracyjnych wszczętych po tym dniu, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Przepisu tego nie stosuje się, jak wynika z art. 7a § 2 k.p.a., jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego oraz w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych. Powołany art. 7a § 1 k.p.a. miał w sprawie zastosowanie ponieważ sprawa dotyczyła nałożenia na stronę postępowania obowiązku, mianowicie obowiązku zapłaty, i nie występowały w niej sporne interesy oraz interesy osób trzecich. Ponadto nie zachodziły żadne okoliczności wyłączające jego zastosowanie określone w art. 7a § 2 k.p.a. Uwzględniając powyższe NSA uznał, że skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach. Ponadto NSA uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, gdyż w sprawie nie występują sporne okoliczności faktyczne, lecz jedynie kwestia odpowiedniej wykładni i właściwego zastosowania prawa materialnego. Mając to na uwadze NSA na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 271 ust. 3 Prawa wodnego oraz w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję. NSA zauważa, że żadna z podstaw kasacyjnych nie dotyczy drugiego zagadnienia, które występowało w rozpoznawanej sprawie, czyli kwestii sprowadzającej się do pytania, czy opłatę stałą należy ustalić z uwzględnieniem 365 dni, czy 5 dni, jak twierdził skarżący. W związku z tym NSA, będąc związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), tego zagadnienia nie rozstrzygnął. Wobec uchylenia zaskarżonego wyroku, którym oddalono skargę, i uwzględnienia skargi NSA, na mocy art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrot kosztów postępowania za obie instancje. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a organ administracji w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.