II OSK 79/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 13 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 592/15 w sprawie ze skarg Przedsiębiorstwa P. i R. I. S. B. sp. z o.o. w Warszawie oraz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 592/15 oddalił skargi Przedsiębiorstwa P. i R. I. S. B. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (dalej skarżąca spółka) oraz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w Warszawie (dalej skarżąca spółdzielnia) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Zarząd Dzielnicy Śródmieście m.st Warszawy decyzją z [...] listopada 2014 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku J. M. P. S.A., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie, przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku przy Al. [...] 115 na funkcję handlowo-usługową na działce nr [...] i [...], obręb [...], Warszawa. Od powyższej decyzji skarżąca spółdzielnia złożyła odwołanie zarzucając, że planowane przedsięwzięcie narusza interesy osób trzecich poprzez brak ustalenia szczegółowych zasad w zakresie obsługi komunikacyjnej, powoduje nadmierny hałas oraz zanieczyszczenie powietrza. Decyzją z [...] grudnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium powołując się na treść art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 1 i 2, art. 52 ust. 3, art. 56 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej "upzp") oraz w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposoby ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) uznało decyzję organu I instancji za prawidłową. Organ podał, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny i obowiązujące przepisy prawa. Zaznaczono, że celem decyzji ustalającej warunki zabudowy jest wytyczenie podstawowych ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje na etapie potwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że dotyczą one pkt. 2.5 zaskarżonej decyzji. Zgodnie z powyższym punktem w ramach projektu budowlanego należy stosować rozwiązania chroniące interesy osób trzecich w zakresie ustalenia szczegółowych zasad w zakresie obsługi komunikacyjnej, ochrony przed nadmiernym hałasem oraz zanieczyszczeniem powietrza. Dopiero organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę będzie oceniał, czy projektowany obiekt spełnia warunki określone w prawie budowlanym i przepisach szczególnych wydanych na jego podstawie. W ocenie SKO kwestie poruszone w odwołaniu będą regulowane w pozwoleniu na budowę a nie warunkach zabudowy. Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli skarżąca spółka oraz skarżąca spółdzielnia. Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji rażące naruszenie art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 upzpz. Skarżąca spółdzielnia zarzuciła natomiast naruszenie art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej Kpa) przez nieuwzględnienie całości materiału w sprawie, naruszenie zasady zaufania do organu i braku dokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego, a także nieprzeprowadzenie pełnego i wnikliwego postępowania dowodowego. Spółdzielnia zarzuciła także naruszenie art. 53 ust. 3 upzp poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 11 czerwca 2014 r. powyższe skargi oddalił. Jak wskazał Sąd I instancji analiza zaskarżonej decyzji i utrzymanego nią w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji oraz postępowania administracyjnego, poprzedzającego ich wydanie pozwala stwierdzić, że nie są one dotknięte wadami, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. W realiach niniejszej sprawy bardzo istotne jest wyjaśnienie, jaką rolę odgrywa decyzja o warunkach zabudowy w całym procesie inwestycyjnym, który w ostatecznym rezultacie ma upoważniać inwestora do wykonania zaplanowanego zamierzenia. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie pierwszą fazę tego procesu, ma zapewnić zgodność inwestycji z ładem przestrzennym. Stanowi dla inwestora informację, czy dane zamierzenie w ogóle może być zrealizowane bez naruszenia istniejącego ładu urbanistycznego. Jak wynika wprost z art. 63 ust. 2 upzp, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Na etapie starania się o wydanie warunków zabudowy inwestor nie musi zatem posiadać żadnego prawa do dysponowania terenem, np. na cele budowlane. Decyzja ta nie narusza również praw osób trzecich w tym sensie, że nie pozwala jeszcze inwestorowi na realizację jego zamierzenia. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie znajdują zastosowania przepisy techniczno – budowlane, takie jak rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ, ustalający warunki zabudowy, nie jest zatem uprawniony do badania takich kwestii, jak minimalna odległość planowanych obiektów od granic działki sąsiedniej, wpływ planowanej inwestycji na przyszłą możliwość zabudowy innych nieruchomości czy też problemu zacieniania działek. Wszystkie te zagadnienia będą podlegały badaniu w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Zaznaczyć trzeba również, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną i organ - w razie spełnienia ustawowych przesłanek przez inwestora - ma obowiązek te warunki ustalić. W myśl art. 61 ust. 1 upzp wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków: kontynuacji zabudowy i funkcji, dostępu inwestycji do drogi publicznej, wystarczającego uzbrojenia, zgody na odrolnienie albo braku konieczności jej uzyskania, a także zgodności z przepisami odrębnymi. Aby mogła zostać wydana decyzja pozytywna, wszystkie te warunki muszą się ziścić. Jednocześnie jeżeli zostaną spełniane, organ musi załatwić sprawę zgodnie z wnioskiem inwestora. W świetle powyższych rozważań zarzuty skargi nie dotyczą kwestii, które mogłyby mieć wpływ na prawidłowość decyzji o warunkach zabudowy. Zagadnienie ewentualnego zacieniania będzie miało natomiast znaczenie w ewentualnym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Kwestia zwiększenia natężenia ruchu pojazdów, jak również ewentualnego zmniejszenia ilości miejsc parkingowych na parkingu miejskim, nie może przesądzać o braku możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy. Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wnieśli skarżąca spółka oraz skarżąca spółdzielnia. Skarga kasacyjna spółki została odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 września 2015 r. Skarżąca spółdzielnia w skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie art. 7 oraz art. 77 Kpa przez nieuwzględnienie całości materiału w sprawie, naruszenie zasady zaufania do organu i braku dokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego, a także nieprzeprowadzenie pełnego i wnikliwego postępowania dowodowego. Spółdzielnia zarzuciła także naruszenie art. 53 ust. 3 upzp poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu oraz ww. § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej Ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 Ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Zarzuty skargi kasacyjnej opierają się na całkowitym niezrozumieniu istoty decyzji o warunkach zabudowy, co znajduje odzwierciedlenie w sformułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową wydawaną w ramach władztwa planistycznego przysługującego gminie wyłącznie w przypadku uchwalenia planu miejscowego. Oznacza to, że organ do jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki. Biorąc pod uwag powyższe stwierdzenie, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 53 ust. 3 upzp poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu oraz ww. § 3 rozporządzenia wykonawczego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej elementem analizy urbanistycznej, w świetle § 3 ww. rozporządzenia nie może być kwestia zacienienia budynków sąsiednich, emisji hałasu, emisji spalin oraz zwiększenia natężenia ruchu komunikacji samochodowej lecz wyłącznie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 upzp. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji takie kwestie jak w szczególności zacienienie budynków sąsiednich jest przedmiotem oceny w ramach postępowania o pozwolenie na budowę w oparciu o przedstawiony przez inwestora projekt budowlany. W konsekwencji całkowicie niezasadne są również zarzuty naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 Kpa. Zdaniem skarżącej spółdzielni naruszenie tych przepisów miało polegać na tym, iż organy nie uwzględniły całości materiału w sprawie, naruszenie zasady zaufania do organu i braku dokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego, a także nieprzeprowadzenie pełnego i wnikliwego postępowania dowodowego. Sformułowana w art. 7 Kpa zasada prawdy obiektywnej (materialnej) nakłada na organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Konkretyzację powyższej zasady stanowi art. 77 § 1 Kpa nakładający na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zasadnie Sąd I instancji uznał, iż z tego obowiązku organy w niniejszej wywiązały się w sposób należyty ponieważ dysponowały wymaganym prawem materiałem dowodowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było podstaw do przeprowadzania innych dowodów niż te, które organ przeprowadził i rozważył. Okoliczności podnoszone przez skarżącą spółdzielnię wykraczają bowiem w sposób oczywisty poza ramy postępowania w sprawie warunków zabudowy nie może być postrzegany jako naruszenie powyższych przepisów. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł, jak w sentencji.