II OSK 79/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Anna Klotz po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2555/23 w sprawie ze skargi Ł. M. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 września 2023 r. nr 1509/2023 w przedmiocie skierowania obowiązku do wykonania zastępczego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2555/23 oddalił skargę Ł. M. (dalej: "skarżący") na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB") z dnia 6 września 2023 r., nr 1509/2023 w przedmiocie skierowania obowiązku do wykonania zastępczego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia 18 stycznia 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej: "PINB") nakazał skarżącemu doprowadzenie lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] do stanu poprzedniego, tj. sprzed wykonanych robót budowlanych, poprzez: 1) usunięcie sufitów podwieszanych z płyt gips - karton w kuchni, 2) odbudowę pieca kaflowego z materiałów rozbiórkowych (pierwotnych użytych do budowy pieca) między kuchnią a pokojem, 3) likwidację nowych podejść z PCV Ø 50 mm do instalacji zw, cw, 4) przywrócenie poprzedniego sposobu montażu drzwi wejściowych do lokalu nr [...], w taki sposób aby otwierały się one do wewnątrz lokalu. W związku z niewykonaniem przez skarżącego obowiązku wskazanego w decyzji z dnia 18 stycznia 2021 r. PINB skierował do skarżącego w dniu 10 sierpnia 2021 r. upomnienie z wezwaniem do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji. W dniu 8 grudnia 2021 r. PINB dokonał czynności kontrolnych w powyższym lokalu, podczas których nie stwierdził wykonania decyzji z dnia 18 stycznia 2021 r. Wobec powyższego w dniu 31 stycznia 2022 r. wystawił tytuł wykonawczy Nr 18/22, który doręczono skarżącemu 18 lutego 2022 r. Następnie, PINB postanowieniem z dnia 9 czerwca 2022 r. nałożył na skarżącego grzywnę w kwocie 10.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia 18 stycznia 2021 r., a MWINB postanowieniem z dnia 4 listopada 2022 r. utrzymał w mocy postanowienie PINB (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2691/22 uchylił zaskarżone postanowienie MWINB). Wobec dalszego uchylania się przez skarżącego od wykonania ciążącego na nim obowiązku, PINB postanowieniem z dnia 28 marca 2023 r., nr EN/75/23, wydanym na zasadzie art. 127 i art. 128 w związku z art. 17 § 1 i art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479; dalej: "u.p.e.a.") skierował obowiązek objęty tytułem wykonawczym z dnia 31 stycznia 2022 r. do wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo skarżącego. Skarżący wniósł zażalenie na to postanowienie, a MWINB postanowieniem z dnia 6 września 2023 r. (znak: WOP.7723.46.2023 KJ) utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu MWINB podał, że wobec uchylania się przez skarżącego od wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia 18 stycznia 2021 r. (pomimo zastosowania wcześniej środka egzekucyjnego w postaci jednorazowej grzywny w celu przymuszenia) PINB zasadnie skierował obowiązek wynikający z tej decyzji do wykonania zastępczego. Organ ten określił również przybliżoną kwotę kosztów wykonania zastępczego w wysokości 15.000 zł, wskazując, że jest to wartość szacunkowa i może ulec zmianie na dalszym etapie postępowania egzekucyjnego. MWINB wskazał, że organ egzekucyjny nie jest również uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ egzekucyjny nie ma również prawnych możliwości dokonania oceny weryfikacji wydanego rozstrzygnięcia nakazowego i dopóki w obiegu prawnym znajduje się ostateczna decyzja organ egzekucyjny ma obowiązek podejmowania czynności celem jej wyegzekwowania. Skarżący nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jego uchylenia i umorzenia postępowania w przedmiocie wykonania zastępczego prac budowlanych przywracających lokal do stanu poprzedniego. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym na wstępie wyroku z dnia 23 sierpnia 2024 r. oddalił skargę uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 127 u.p.e.a., zgodnie z którym wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. W ocenie Sądu trafnie przyjęły organy, że skarżący nie wykonał nałożonego na niego ostateczną decyzją z dnia 18 stycznia 2021 r. obowiązku doprowadzenia lokalu do stanu poprzedniego, tj. sprzed wykonania robót budowlanych opisanych w tej decyzji. Okoliczność ta nie jest sporna w sprawie. Egzekwowany obowiązek nie został umorzony, nie przedawnił się i nie wygasł. Jego wykonalność nie została również wstrzymana. Skoro zatem jest w dalszym ciągu w obiegu prawnym Sąd uznał, że organ egzekucyjny zasadnie podjął czynności egzekucyjne celem wyegzekwowania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją, w pierwszej kolejności stosując grzywnę w celu przymuszenia. Zdaniem Sądu w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego postanowienia nie doszło do uchybień formalnych. Przed wszczęciem egzekucji administracyjnej skarżącemu doręczono pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, następnie tytuł wykonawczy. Ponadto, rozstrzygnięcie w przedmiocie skierowania obowiązku do wykonania zastępczego zawiera, zgodnie z art. 128 § 1a u.p.e.a., wskazanie przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego (na etapie, na którym znajduje się postępowanie nie można ustalić rzeczywistej kwoty wykonanych prac). Odnosząc się do argumentacji skargi Sąd stwierdził, że stanowi ona próbę podważenia prawidłowości ostatecznej decyzji z dnia 18 stycznia 2021 r. Jednak ani organ w postępowaniu egzekucyjnym, ani sąd kontrolując zaskarżone postanowienie nie może wnikać w prawidłowość nałożonego na skarżącego obowiązku, który określa tytuł wykonawczy, wydany na podstawie ostatecznej decyzji. Powołując się na art. 29 § 1 u.p.e.a. stwierdził, że na obecnym etapie postępowania brak jest możliwości dokonywania ustaleń, czy postępowanie zakończone wydaniem decyzji ostatecznej było prowadzone w sposób prawidłowy. Decyzja ta obowiązuje tak długo, dopóki nie zostanie uchylona lub zmieniona w postępowaniu nadzwyczajnym (art. 16 K.p.a.), zaś organ egzekucyjny ma obowiązek podejmowania czynności celem jej wyegzekwowania. Organ egzekucyjny nie jest także władny podejmować żadnych działań ingerujących w treść decyzji, stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego ani nie jest uprawniony do kontroli istniejących decyzji, na podstawie których wystawiono tytuł wykonawczy. W efekcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "P.p.s.a."). Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 23 sierpnia 2024 r. wniósł skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzuty procesowe. Najpierw pełnomocnik skarżącego zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c w związku z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie kontroli zaskarżonego postanowienia pod względem jego zgodności z prawem i błędne uznanie, że rozstrzygnięcie odpowiada prawu, co skutkowało brakiem wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Następny zarzut pełnomocnik odniósł do art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a. upatrując ich naruszenie w niepoddaniu przez Sąd pierwszej instancji gruntownej analizie wszystkich aspektów sprawy, w których są wątpliwości i w których ustalenia organu są odmienne od wniosków i twierdzeń skarżącego, bądź zostały pominięte przez organ przy wydaniu zaskarżonego postanowienia. Kolejny zarzut dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 i art 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a. oraz z art. 127 i art. 128 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a. poprzez brak uwzględnienia, że decyzja z dnia 18 stycznia 2021 r. nakazująca doprowadzenie lokalu do stanu poprzedniego jest nieaktualna, wobec wygaszenia pkt 3 decyzji obejmującego "likwidację nowych podejść z PCV Ø 50 mm do instalacji zw, cw" mocą decyzji z dnia 12 sierpnia 2022 r., nr IIIOT/490/2022. Pełnomocnik skarżącego zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a. oraz art. 127 w zw. z art. 128 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a. poprzez brak uwzględnienia, że w obrocie prawnym funkcjonują nieaktualny tytuł wykonawczy i postanowienie o zastosowaniu wykonania zastępczego o nieaktualnej treści; a ponadto, w związku z tą okolicznością brak doręczenia skarżącemu obowiązujących i aktualnych aktów prawnych na mocy obowiązującej decyzji podlegającej wykonaniu - wobec wygaśnięcia pkt 3 decyzji z dnia 12 sierpnia 2022 r., który niezasadnie powtórzono we wstępie postanowienia PINB z dnia 28 marca 2023 r., nie weryfikując aktualnego stanu sprawy. Ostatni zarzut dotyczy naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a., art. 6, art. 7, art. 8 i art 77 § 1 i § 4 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775; dalej: "K.p.a.") poprzez sformułowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nieuwzględniający materiału dowodowego sprawy oraz jej okoliczności faktycznych, co skutkowało bezzasadnym pominięciem, że w obrocie prawnym funkcjonuje nieaktualne postanowienie o zastosowaniu wykonania zastępczego, z uwagi na to, że pkt 3 wyszczególniony w treści tego postanowienia został wygaszony mocą decyzji z dnia 12 sierpnia 2022 r., co zasadniczo zmienia przedmiot postępowania egzekucyjnego. W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz przyznanie pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy w postępowaniu kasacyjnym według norm prawem przepisanych, przy jednoczesnym oświadczeniu, że koszty te nie zostały opłacone w całości ani w części. Ponadto pełnomocnik oświadczył, że zrzeka się rozprawy wnosząc o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób. Zdaniem NSA trudno przyjąć, by Sąd pierwszej instancji nie wypełnił obowiązku przeprowadzenia właściwej kontroli sądowej naruszając art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz.137, ze zm.; dalej: "P.u.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Niewątpliwie działalność orzekających w sprawie organów administracji została skontrolowana pod kątem przepisów regulujących postępowanie administracyjne oraz przepisów, stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia, a nie przez pryzmat względów o charakterze pozaprawnym. Nie uchylił się Sąd od obowiązku kontroli (art. 1 § 1 P.u.s.a.), rozpoznał skargę stosując właściwe przepisy normujące postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej (art. 1 P.p.s.a.), w tym stosując środek przewidziany w ustawie (art. 3 § 1 P.p.s.a.), podjął wreszcie rozstrzygnięcie w granicach sprawy (art. 134 § 1 P.p.s.a.), dalszą kwestią jest, że wynik tej kontroli nie odpowiada oczekiwaniom skarżącego. Pełnomocnik podnosząc zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a. (przepis ten określa zakres właściwości sądu administracyjnego) ograniczył się do jego zgłoszenia nie wyjaśniając, w czym upatruje jego naruszenie. Kolejne procesowe zarzuty odnoszą się do licznych przepisów (dotyczy to art. 141 § 4 i art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a.), nawiązują one do tych samych kwestii i podnoszą prawie identyczne naruszenia prawa. Nie można podzielić zarzutu pełnomocnika skarżącego dotyczącego ich naruszenia. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa wymogi konstrukcyjne, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądu. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a nadto wskazania co do dalszego postępowania (jeżeli sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie te elementy, w szczególności Sąd pierwszej instancji w sposób nienasuwający wątpliwości interpretacyjnych uzewnętrznił motywy, jakimi się kierował wydając zaskarżony wyrok i wyjaśnił jego podstawę prawną. Z całokształtu rozważań Sądu wynika, że miał on w polu widzenia cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku umożliwia zarówno swobodne sformułowanie zarzutów, jak i przeprowadzenie właściwej kontroli instancyjnej. Zupełnie oddzielną kwestią jest, czy stanowisko Sądu jest trafne, można go zwalczać za pomocą innych zarzutów, z czego autor skargi kasacyjnej skorzystał. Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 127 w związku z art. 128 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a. wobec nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja PINB z 18 stycznia 2021 r. jest nieaktualna wskutek wygaszenia jej pkt 3. Odnosząc się do powyższego wyjaśnić należy, że PINB decyzją z dnia 12 sierpnia 2022 r., nr III OT/490/2022 istotnie stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji z 18 stycznia 2021 r. w części dotyczącej obowiązku nałożonego w punkcie 3, tj. likwidacji nowych podejść z PCV Ø 50 mm do instalacji zw, cw w lokalu. Jednak MWINB, co zostało już przemilczane w skardze kasacyjnej, decyzją z dnia 4 listopada 2022 r., nr 1168/22 uchylił decyzję PINB z dnia 12 sierpnia 2022 r. i umorzył to postępowanie, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2573/22 oddalił skargę skarżącego na decyzję MWINB. Oznacza to, że decyzja PINB z dnia 18 stycznia 2021 r., w tym pkt 3 tego rozstrzygnięcia nadal korzysta z mocy obowiązującej w całości, jest wykonalna, a obowiązki nią nałożone, na wypadek braku dobrowolnego ich wykonania przez zobowiązanego, podlegają egzekucji administracyjnej, w tym mogą zostać skierowane do wykonania zastępczego, stosownie do art. 127 u.p.e.a. W ślad za Sądem pierwszej instancji należy stwierdzić, że zgodnie z art. 29 ust. 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Skoro w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja z dnia 18 stycznia 2021 r. o nakazie doprowadzenia lokalu do stanu poprzedniego, to organ egzekucyjny ma obowiązek podejmowania czynności celem wyegzekwowania obowiązków w niej zawartych zgodnie z treścią tytułu wykonawczego. Z tych samych przyczyn nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 127 w związku z art. 128 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a. Nie można zgodzić się z pełnomocnikiem, że w obrocie prawnym funkcjonuje tytuł wykonawczy i postanowienie o skierowaniu obowiązku do wykonania zastępczego o nieaktualnej treści wobec - jak twierdzi pełnomocnik - wygaśnięcia pkt 3 decyzji PINB z dnia 18 stycznia 2021 r. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że z akt sprawy bezspornie wynika, że skarżący nie wykonał nałożonego na niego ostateczną decyzją PINB z dnia 18 stycznia 2021 r. obowiązku doprowadzenia lokalu do stanu sprzed wykonania robót budowlanych opisanych w tej decyzji. Okoliczność ta nie jest również kwestionowana przez skarżącego. Przed wszczęciem egzekucji administracyjnej zobowiązanemu skutecznie doręczono pisemne upomnienie z dnia 10 sierpnia 2021 r., zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Z uwagi zaś na brak wykonania przedmiotowego obowiązku doręczono skarżącemu tytuł wykonawczy z dnia 31 stycznia 2022 r. wydany na podstawie ostatecznej decyzji z dnia 18 stycznia 2021 r. Prawidłowo zatem uznał Sąd pierwszej instancji, że PINB zasadnie podjął czynności egzekucyjne celem wyegzekwowania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją z dnia 18 stycznia 2021 r. w pierwszej kolejności stosując środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia, skoro skarżący dobrowolnie nie wykonał obowiązków nałożonych tą decyzją. W dacie wydania postanowienia o skierowaniu określonych w decyzji z dnia 18 stycznia 2021 r. obowiązków do wykonania zastępczego postanowienie organu pierwszej instancji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia korzystało z domniemania mocy obowiązującej. Bezzasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego: praworządności (art. 6 K.p.a), prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.) oraz przepisów dotyczących gromadzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 i 4 K.p.a.) i jego oceny (art. 80 K.p.a.). Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organy wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy nie naruszyły wymienionych w omawianej podstawie kasacyjnej przepisów K.p.a. Zarzut dowolnej i wybiorczej oceny materiału dowodowego oraz braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego nie znajduje jakiegokolwiek usprawiedliwienia. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., jako że strona która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w czternastodniowym terminie nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.