II OSK 791/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Protokolant Katarzyna Latuszek po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1342/05 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie obywatelstwa 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców na rzecz P. S. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 23 marca 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1342/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] maja 2005 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez P. S., poprzednio F. R., ur. [...].02.1946 r., córkę J. i R. Z ustaleń dokonanych przez organy administracji wynika, że w dniu 18 marca 1964 r. skarżąca wraz z rodzicami złożyła wniosek do Rady Państwa o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego w związku z wyjazdem na pobyt stały do Izraela. Osoby te otrzymały dokumenty podróży (wnioskodawczyni o serii [...]) i opuściły Polskę pod rządami ustawy z 1962 r. o obywatelstwie polskim. Od dnia 15 maja 1964 r. P. S. posiada obywatelstwo izraelskie. W związku z powyższym organy orzekające w sprawie uznały, iż zaszły przesłanki powodujące utratę przez skarżącą obywatelstwa polskiego, przewidziane w art. 13 ust. 1 ustawy z 1962 r. o obywatelstwie polskim. P. S. uzyskała bowiem zezwolenie właściwego organu tj. Rady Państwa na zmianę obywatelstwa, które zostało jej udzielone uchwałą tego organu z dnia 23 stycznia 1958 r. oraz nabyła obywatelstwo obce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił stanowiska organów administracji, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały warunki wynikające z art. 13 ust. 1 ustawy z 1962 r. o obywatelstwie polskim, pozwalające przyjąć, że doszło do utraty obywatelstwa polskiego przez skarżącą. Sąd wskazał, iż oprócz złożenia przez stronę wniosku o zmianę obywatelstwa w związku z wyjazdem na pobyt stały do Izraela, do utraty przez nią obywatelstwa polskiego niezbędne było uzyskanie zezwolenia właściwego organu na tą zmianę. W ocenie Sądu I instancji powoływana przez organy orzekające w sprawie uchwała Rady Państwa nr 5/58 z dnia 23 stycznia 1958 r. nie mogła stanowić takiego zezwolenia w stosunku do osób, które złożyły stosowne wnioski o zmianę obywatelstwa już po jej wydaniu. Sąd podzielił w tym zakresie pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2005 r. (sygn. akt II OSK 267/05), iż z art. 16 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r. wynika następująca kolejność zdarzeń: najpierw złożenie podania przez zainteresowaną osobę do właściwego organu, następnie przedstawienie wniosku przez właściwego ministra i dopiero wówczas Rada Państwa mogła orzec w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa. Zdaniem Sądu, uchwała zezwalająca na zmianę obywatelstwa w stosunku do osób, które złożyły podania po jej podjęciu, mogła być traktowana jedynie jako przyrzeczenie udzielenia zezwolenia na zmianę obywatelstwa tym osobom. W skardze kasacyjnej Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 10, poz. 49). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że w dacie złożenia wniosku o zezwolenie na zmianę obywatelstwa przez P. S. obowiązywała ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim oraz uchwała Rady Państwa nr 5/58 z dnia 23 stycznia 1958 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na pobyt stały do państwa Izrael, podjęta jeszcze pod rządami ustawy z 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim. Przepis art. 11 ustawy z 1951 r. nie precyzował w jakiej formie ma być wydawane przez Radę Państwa zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego, dlatego za skuteczne należało uznać wyrażenie takiego zezwolenia w formie uchwały, zwłaszcza, że Rada Państwa nie była zobligowana ustawą do działania w formie aktów indywidualnych. Uchwała nr 5/58 była generalnym aktem stosowania prawa i nie utraciła mocy obowiązującej wraz z zakończeniem bytu prawnego ustawy z 1951 r., ale wywołała skutki prawne także po wejściu w życie ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, aż do czasu uchylenia tej uchwały w 1984 r. W ocenie organu, powołanym aktem prawnym Rada Państwa udzieliła więc generalnego zezwolenia na zmianę obywatelstwa zarówno tym osobom, które opuściły obszar Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej przed wydaniem uchwały nr 5/58, jak i tym, które opuściły Polskę i udały się na pobyt stały do Izraela po 23 stycznia 1958 r. Zdaniem organu, z tych względów przedmiotowa uchwała miała również zastosowanie do skarżącej P. S. , która złożyła wniosek o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego i udała się na pobyt stały do Izraela w 1964 r. Oświadczenie skarżącej zawarte w tym wniosku wypełniało dyspozycję pkt 1 uchwały Rady Państwa nr 5/58 i zobowiązywało organy administracji do wydania jej dokumentu podróży, uprawniającego do opuszczenia terytorium Polski. Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców powołał ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej liczne orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w których Sąd podzielił prezentowany przez niego pogląd, uznając, iż uchwała Rady Państwa nr 5/58 stanowiła generalne, pod względem podmiotowym, zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego również przez osoby, które opuszczały Polskę w celu wyjazdu na stałe do Izraela po jej wydaniu. Powołując się na powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko podała, iż wniosek o zezwolenie na zmianę obywatelstwa złożyła dopiero 18 marca 1964 r., a więc już po podjęciu przez Radę Państwa uchwały z dnia 23 stycznia 1958 r. Nie można więc mówić o udzieleniu jej zezwolenia przez ten organ w sytuacji, gdy stosowne podanie zostało złożone po tej dacie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zasadnicza kwestia podniesiona w skardze kasacyjnej sprowadza się do oceny, czy skarżąca uzyskała zezwolenie władzy polskiej na zmianę obywatelstwa w rozumieniu art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, a w szczególności, czy w czasie obowiązywania przepisów tej ustawy takie zezwolenie mogła stanowić uchwała Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r., wywołując skutek w postaci utraty przez P. S. obywatelstwa polskiego. W myśl art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 1962 r. Nr 10, poz. 49) w wersji pierwotnej, obowiązującej w dacie wyjazdu skarżącej do Izraela w 1964 r., z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych obywatel polski mógł nabyć obywatelstwo obce jedynie za zezwoleniem właściwego organu polskiego na zmianę obywatelstwa. Nabycie obywatelstwa obcego pociągało za sobą utratę obywatelstwa polskiego. Z art. 16 ust. 1 i 2 powołanej ustawy wynika natomiast, iż o zezwoleniu na zmianę obywatelstwa polskiego orzekała Rada Państwa, przy czym zezwolenie następowało na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych. Szczegółowe zasady i tryb orzekania przez Radę Państwa w sprawach o zezwolenie na zmianę obywatelstwa nie zostały nigdy uregulowane w akcie normatywnym o charakterze wykonawczym. W szczególności, w ówcześnie obowiązującym porządku prawnym nie było podstaw do wydania przez Radę Państwa takiego aktu normatywnego. W systemie źródeł prawa PRL przyjmowano, że w dziedzinach objętych wyłącznością ustawy oraz w sferze ustawowo uregulowanej Rada Państwa może podejmować uchwały o charakterze normatywnym jako akty normatywne o charakterze wykonawczym tylko na podstawie upoważnienia ustawowego. W tych dziedzinach nie mogły być więc podejmowane uchwały samoistne Rady Państwa (S. Rozmaryn, Ustawa w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, PWN 1964, str. 282). Ustawa o obywatelstwie polskim z 1962 r. nie zawierała przepisu upoważniającego Radę Państwa do wydania aktu normatywnego wykonawczego, dlatego należy uznać, że zasady i tryb załatwiania spraw o zezwolenie na zmianę obywatelstwa określone zostały wyłącznie w tej ustawie. Ustawa z 1962 r. o obywatelstwie polskim, podobnie jak ustawa z 1951 r., nie wskazywała w jakiej formie i w jakim trybie postępowania jest załatwiana przez Radę Państwa sprawa o zezwolenie na zmianę obywatelstwa. Obecnie nie budzi wątpliwości, że nie jest to sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej w postępowaniu regulowanym przepisami rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341 ze zm.), a później Kodeksu postępowania administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 18 kwietnia 1985r., III SA 404/85, ONSA z 1985 r., z. 1, poz. 23). W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, iż zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego powinno zostać wydane w drodze indywidualnego aktu stosowania prawa (zob. wyrok NSA z dnia 14 października 2005 r., II OSK 267/05, publ. ONSAiWSA 2006/2/66, wyrok NSA z dnia 27 października 2005r., II OSK 1001/05, publ. Palestra 2006/7-8/290, wyroki WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 576/05 i IV SA/Wa 488/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2005 r., IV SA/Wa 613/05, niepubl.). W wyroku z dnia 17 września 2001r., III RN 56/01 (OSNAPiUS z 2002r., nr 13, poz. 299) również Sąd Najwyższy uznał, iż zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego, jako przesłanka utraty tego obywatelstwa, musi mieć charakter indywidualnego i skierowanego do określonego adresata aktu Rady Państwa. Podobne stanowisko, co do indywidualnego charakteru zezwolenia udzielanego przez Radę Państwa na zmianę obywatelstwa jest prezentowane w doktrynie prawa administracyjnego (J. Jagielski, Obywatelstwo polskie, Warszawa 1998, str. 123; glosa J. Jagielskiego do orzeczenia NSA z dnia 27 października 2005 r., II OSK 965/05, opubl.: OSP 2006/5/64, W. Ramus, Instytucje prawa o obywatelstwie polskim, Warszawa 1980, str. 248), z tym że W. Ramus dopuszcza możliwość udzielenia generalnego zezwolenia na zmianę obywatelstwa, gdy zmiana ta dotyczy większej liczby osób. Stanowisko to uzasadnione jest tym, że zezwolenie dotyczące zmiany obywatelstwa wywoływało skutek prawny tylko wobec oznaczonej osoby i tylko w odniesieniu do nabycia obywatelstwa obcego konkretnie określonego w orzeczeniu Rady Państwa o zmianie. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż wobec braku szczegółowej regulacji ustawowej oraz przepisów wykonawczych dotyczących zasad i trybu udzielania przez Radę Państwa zezwolenia na zmianę obywatelstwa możliwe było udzielenie takiego zezwolenia w drodze uchwały tego organu. Taka uchwała Rady Państwa mogła nawet dotyczyć większej liczby osób, niewymienionych w jej treści z imienia i nazwiska, których krąg był jednak jednoznacznie określony wnioskiem właściwego organu, przedstawiającym Radzie do rozpoznania w sposób zbiorczy podania konkretnych osób o zezwolenie na zmianę obywatelstwa przed podjęciem przez ten organ uchwały w tej sprawie (podobnie NSA w wyroku z dnia 27 października 2005 r., II OSK 965/05, ONSAiWSA 2006/2/67 czy w wyroku z dnia 14 grudnia 2005 r., II OSK 1085/05, Lex 191007). Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż uchwała Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. została podjęta na postawie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 4, poz. 25) i obowiązywała również pod rządami ustawy z 1962 r. o obywatelstwie polskim aż do czasu jej uchylenia uchwałą nr 26/28 Rady Państwa z dnia 8 marca 1984 r. W uchwale tej Rada Państwa postanawiała: "Zezwala się na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo państwa Izrael osobom, które opuściły bądź opuszczą obszar Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej udając się na stały pobyt do państwa Izrael i złożyły lub złożą prośbę o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego". Organy administracji powołując się na treść tej uchwały przyjęły, że był to generalny akt stosowania prawa, który stanowił zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo izraelskie zarówno w stosunku do osób, które złożyły prośbę o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego i opuściły Polskę, jak i w stosunku do osób, które złożą prośbę o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego i opuszczą Polskę. Natomiast w ocenie Sądu I instancji powołana uchwała nie może być traktowana jako zezwolenie na zmianę obywatelstwa osobom (takim jak skarżąca), które złożyły stosowne wnioski do Rady Państwa już po jej podjęciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił tym samym pogląd zaprezentowany w powołanym powyżej wyroku NSA z dnia 14 października 2005 r., II OSK 267/05 oraz w wyroku NSA z dnia 27 października 2005 r., II OSK 965/05 (ONSAiWSA 2006/2/67), w świetle którego uchwała Nr 5/58 Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na stały pobyt do państwa Izrael nie mogła stanowić zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego w stosunku do osób, które do daty jej podjęcia nie występowały o zezwolenie na zmianę obywatelstwa, gdyż nie sposób mówić o udzieleniu zezwolenia osobie, która o takie zezwolenie nie występowała. Nie można przyjąć, że zezwolenie może dotyczyć wniosków jeszcze nie złożonych i mieć charakter generalnej zgody udzielanej na przyszłość. Z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z 1962 r. o obywatelstwie polskim wynika, iż dla uzyskania przedmiotowego zezwolenia konieczne było zachowanie odpowiedniej procedury, czyli najpierw złożenie wniosku przez zainteresowaną osobę do Rady Państwa za pośrednictwem Ministra Spraw Wewnętrznych, następnie przedstawienie tego wniosku przez Ministra Radzie i dopiero wówczas wydanie przez ten organ orzeczenia w sprawie zezwolenia tej osobie na zmianę obywatelstwa. Zezwolenie na zmianę obywatelstwa udzielone danej osobie przez Radę Państwa z naruszeniem wskazanego w ustawie trybu postępowania nie może być więc uznane za zgodne z prawem i wywołujące skutek prawny w postaci utraty przez tą osobę obywatelstwa polskiego z chwilą nabycia przez nią obywatelstwa państwa obcego. Stanowiłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady działania organów państwa na podstawie i w granicach prawa. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż uchwała z 23 stycznia 1958 r., w stosunku do podań złożonych po jej podjęciu, mogła być traktowana jedynie jako zapowiedź udzielenia zezwolenia na zmianę obywatelstwa. Gdyby nawet podzielić argumentację skargi kasacyjnej, iż możliwe jest udzielenie zezwolenia osobom, które nie zostały wymienione z imienia i nazwiska w uchwale, to w żadnym razie zezwolenie to nie mogło odnosić się do osób, które wniosku nie złożyły, a więc w dacie podejmowania tej uchwały nie występowały o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego. Z tych względów zaskarżony wyrok uchylający decyzje organów administracyjnych obu instancji odpowiada prawu, albowiem omawiana uchwała Rady Państwa nie mogła stanowić zezwolenia na zmianę obywatelstwa skarżącej, skoro podanie o zezwolenie na zmianę obywatelstwa zostało złożone w 1964 r.. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 18 ust. 1 pkt 3 c w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).