II OSK 793/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 października 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 434/18 w sprawie ze skargi Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 października 2018 r. oddalił skargę Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku (dalej PWKZ) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej SKO) z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Postanowieniem z dnia 23 maja 2018 r. SKO utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy K. z dnia [...] marca 2018 r., o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] lutego 2016 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego - obory na bydło opasowe o łącznej obsadzie do 60 DJP, zbiornika na gnojówkę o pojemności do 210 m3, płyty obornikowej o powierzchni do 150 m2, płyty pod trzy silosy zbożowe o łącznej powierzchni do 75 m2, towarzyszącej infrastruktury w postaci dróg wewnętrznych i przyłączy, montażu trzech silosów zbożowych o pojemności do 87 m3 każdy, na części działki nr [...] obr. K. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku PWKZ zarzucił rażące naruszenie art. 95 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 2187; dalej "ustawa o ochronie zabytków"), poprzez pominięcie, że Konserwator może występować na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach ochrony zabytków, a w konsekwencji działając na prawach strony był uprawniony zarówno do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania, jak i do złożenia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji. Dalej strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 28 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie pomimo istnienia formalnoprawnej legitymacji procesowej Konserwatora, wynikającej z działania na prawach strony, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 w zw. z art. 147, art. 149 § 3 i art. 145 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. Sąd uznał stanowisko organów co do odmowy wznowienia postępowania za prawidłowe. Podał, że z zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego Wójta Gminy wynika, że organy zgodnie uznały, że wnioskodawca - PWKZ nie miał uprawniania do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie warunków zabudowy, albowiem jako organowi współdziałającemu w toku procedowania tej decyzji, na zasadzie art. 106 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945; dalej u.p.z.p.), nie przysługiwał mu status strony. PWKZ nie był stroną postępowania w przedmiocie warunków zabudowy zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., o którego wznowienie obecnie się ubiega. Brał w nim udział jako organ współdziałający w trybie art. 106 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. w związku z art. 60 u.p.z.p. W ocenie Sądu wskazywana przez skarżącego norma prawna wynikająca z art. 95 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków, nie mogła stanowić podstawy jego legitymacji i uprawniać do inicjowania postępowania nadzwyczajnego w stosunku do ostatecznej decyzji administracyjnej, w której wydaniu brał on czynny udział jako organ współdziałający i współkształtujący jej treść. Zdaniem Sądu, powołany przepis dotyczy postępowań administracyjnych, w ramach których decyzje nie są wydawane przez wskazane organy, ani takich, w których organy te uczestniczą, na zasadzie art. 106 k.p.a., jako organy współdziałające i współkształtujące treść decyzji administracyjnej. Organ współdziałający w granicach swej właściwości i kompetencji ocenia dopuszczalność rozstrzygnięcia sprawy głównej co do jej istoty, mając na uwadze jedynie okoliczności związane z ochroną zabytków. W ten sposób organ wyspecjalizowany w zakresie ochrony zabytków realizuje zadania z zakresu ochrony zabytków w sprawach, w których przedmiot sprawy głównej odnosi się, w różny sposób, do obiektów objętych jedną z form ochrony zabytków przewidzianych przez art. 7 ustawy o ochronie zabytków. Odmienna wykładnia przepisu art. 95 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków prowadziłaby - zdaniem Sądu - do wniosków naruszających zasadę trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.) oraz konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego oznaczającą również konieczność zagwarantowania obywatelom pewności co do prawa (art. 2 Konstytucji RP). Sąd wyjaśnił, że postępowania nadzwyczajne, mające służyć wzruszeniu ostatecznych decyzji i postanowień, mogą toczyć się wyłącznie w ściśle określonych przepisami okolicznościach i dotyczyć tylko najpoważniejszych wad tych aktów lub poważnych wad postępowania. Nie mogą one zastępować kontroli instancyjnej i prowadzić do ponownego rozpoznania sprawy, ani służyć eliminowaniu uchybień popełnionych w ich toku przez organy współdziałające. Niezależnie od powyższego Sąd zwrócił uwagę, że wydanie zaskarżonego postanowienia uzasadniała dodatkowo okoliczność niewskazania przez skarżącego podstaw wznowienia. Pomimo sformułowania we wniosku uzasadnienia dla wznowienia postępowania odnoszącego się do okoliczności sprawy, nie odpowiadało ono żadnej z przesłanek wznowienia określonej taksatywnie w art. 145, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a., co organy orzekające w sprawie prawidłowo zweryfikowały analizując sprawę pod kątem wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania. Obowiązek wznowienia istniałby bowiem w razie znalezienia przyczyny wznowienia, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł PWKZ, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego, tj.: a) art. 95 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków: - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w rozumieniu tego przepisu nie stanowi sprawy ochrony zabytków - w której wojewódzki konserwator zabytków może występować na prawa strony w postępowaniu administracyjnym (w tym żądać wszczęcia postępowania wznowieniowego) - sprawa indywidualna (główna) dotycząca zabytku, będąca przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym wojewódzki konserwator zabytków uczestniczył jako organ współdziałający w trybie art. 106 § 1 k.p.a., a w konsekwencji: - błędne zastosowanie art. 95 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków poprzez uznanie, że PWKZ nie był uprawniony, jako organ działający na prawach strony, do wystąpienia do Wójta Gminy K. z wnioskiem o wszczęcie postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...] lutego 2016 r. o ustaleniu warunków zabudowy, dotyczącej zabytku nieruchomego - wpisanego do rejestru zabytków układ ruralistyczny K. wraz z otoczeniem; b) art. 2 Konstytucji RP poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż przyznanie wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków prawa do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie ochrony zabytków, w której brał udział jako organ uzgadniający, narusza konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego w zakresie gwarantowanej obywatelom pewności co do prawa, c) art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków, poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji, gdy wniosek PWKZ z dnia [...] stycznia 2018 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wójta, stanowił podjęcie określonego w tych przepisach działania - wyznaczającego sprawę ochrony zabytków - służącego ochronie zabytku (wpisanego do rejestru zabytków układ ruralistyczny K. wraz z otoczeniem): - w celu stworzenie warunków prawnych (przedstawienie nowych, nieznanych na etapie uzgadniania decyzji Wójta, okoliczności faktycznych i dowodów w ramach postępowania wznowieniowego dotyczącego tej decyzji) umożliwiających trwale zachowanie zabytku, - w celu zapobiegnięcia zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytkowych (nieuwzględnienie rzeczywistej powierzchni i ilości zabudowy na działce [...] z uwagi na nieprawidłowy podkład geodezyjny, skutkujące naruszeniem dopuszczalnych powierzchni zabudowy dla chronionych wartości zabytkowych niwy siedliskowej tego zabytku obszarowego), 2. przepisów postępowania, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 95 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków, poprzez nieuchylenie przez WSA w Gdańsku zaskarżonego postanowienia, w sytuacji, gdy postanowienie to narusza art. 95 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków, gdyż PWKZ może występować na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach ochrony zabytków, w tym w sprawach, w których PWKZ brał udział jako organ uzgadniający, a w konsekwencji SKO błędnie uznało, co zaakceptował WSA w Gdańsku, że PWKZ nie był uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej decyzją Wójta, co miało istotny wpływ na wynik sprawy zakończonej postanowieniem SKO, gdyż SKO (pomijając art. 95 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i wypływającą z niego prerogatywę PWKZ) utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy K. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wójta, z uwagi na brak statusu strony PWKZ, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez nieuchylenie przez WSA w Gdańsku zaskarżonego postanowienia SKO w związku z błędnym uznaniem przez WSA, iż wniosek PWKZ z dnie [...] stycznia 2018 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wójta nie zawierał wskazania którychkolwiek z podstaw wznowieniowych określonych w art. 145, 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy zakończonej postanowieniem SKO, w sytuacji, w której wniosek ten odnosił się do nieznanych Wójtowi Gminy K. i PWKZ na etapie postępowania uzgodnieniowego istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych i dowodów (w szczególności nieaktualny podkład geodezyjny terenu inwestycji, nieuwzględnienie istniejącego stanu zabudowy, w tym w kontekście chronionych wartości zabytkowych niwy siedliskowej w ramach zabytku obszarowego), objętych przesłanką wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczącą ujawnienia istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji Wójta, nieznanych Wójtowi Gminy K., c) art. 151 p.p.s.a. w związku ze wskazanymi powyżej pod lit.(a) i (b) naruszeniami przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a poprzez oddalenie wyrokiem WSA skargi PWKZ, w sytuacji, w której skarga podlegała uwzględnieniu w całości, gdyż postanowienie SKO naruszało przepisy prawa materialnego (art. 95 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków) oraz błędnie przyjmowało, iż wniosek PWKZ o wznowienie postępowania nie wskazywał podstawy wznowienia postępowania administracyjnego określonej w k.p.a., w tym z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania M. C., wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istota wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do tego, czy wojewódzki konserwator zabytków może – stosownie do art. 95 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków, w sprawach wskazanych w tym przepisie – występować na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, jeżeli uczestniczył w tym postępowaniu jako organ uzgadniający w trybie art. 106 k.p.a. W opinii strony skarżącej kasacyjnie, wojewódzki konserwator zabytków może – zgodnie z art. 95 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków – występować na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach ochrony zabytków, w tym w sprawach, w których brał udział jako organ uzgadniający, co sprawia, że PWKZ był uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...] lutego 2016 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji w decyzji tej opisanej. Zdaniem Sądu I instancji, przepis art. 95 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków dotyczy postępowań administracyjnych, w ramach których decyzje nie są wydawane przez wskazane organy, ani takich, w których organy te uczestniczą, na zasadzie art. 106 k.p.a., jako organy współdziałające i współkształtujące treść decyzji administracyjnej. Organ współdziałający w granicach swej właściwości i kompetencji ocenia dopuszczalność rozstrzygnięcia sprawy głównej co do jej istoty, mając na uwadze jedynie okoliczności związane z ochroną zabytków. W ten sposób organ wyspecjalizowany w zakresie ochrony zabytków realizuje zadania z zakresu ochrony zabytków w sprawach, w których przedmiot sprawy głównej odnosi się, w różny sposób, do obiektów objętych jedną z form ochrony zabytków przewidzianych przez art. 7 ustawy o ochronie zabytków. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, powyższe stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe. Jak słusznie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w postępowaniu administracyjnym obowiązuje żelazna zasada, że organ administracji publicznej uczestniczący w rozstrzyganiu sprawy administracyjnej nie może być jednocześnie stroną w tym postępowaniu. Nie dotyczy to oczywiście postępowania sądowego, gdyż w nim organ, który wydał zaskarżoną decyzję staje się stroną postępowania sądowego (wyrok NSA z 27.11.2012 r., II GSK 1796/11, LEX nr 1291815). Zarzut naruszenia art. 95 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków nie jest zatem zasadny, a w konsekwencji również pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. Abstrahując zatem od faktu, że w istocie dopiero w skardze kasacyjnej PWKZ wskazał art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jako podstawę wznowieniową, stwierdzić trzeba, że nawet gdyby właściwą podstawę podał już we wniosku o wznowienie postępowania, nie mógłby występować na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, w którym brał udział jako organ współdziałający. Nie można bowiem uczestniczyć w rozstrzyganiu sprawy administracyjnej i być jednocześnie stroną w tym postępowaniu. Wojewódzki konserwator zabytków może zatem – zgodnie z art. 95 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków – występować na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach ochrony zabytków, jednak nie może tego czynić w sprawach, w których brał udział jako organ uzgadniający. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.