II OSK 806/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko ( spr. ) Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 983/10 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M.L. na rzecz M.P. kwotę 150 (sto pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. zmieniającej decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2005 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku biurowego z elementami zagospodarowania terenu na działce ew. nr [...] z obrębu [...] w W. oraz uchylił poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2009 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2009 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, na podstawie 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2008 r. zmieniającej decyzję z [...] października 2005 r. ustalającej warunki zabudowy. Kolegium uznało, że przedmiotowa decyzja został wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 155 k.p.a., bowiem zmiana decyzji z dnia [...] października 2005 r. nastąpiła mimo braku wyraźnej zgody wyrażonej przez inne strony postępowania. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że Prezydent m.st. Warszawy dysponował stanowiskami w sprawie nie wszystkich stron postępowania, które nie zawierały wyraźnej zgody wszystkich stron na zmianę decyzji z 2005 r. Jednocześnie Kolegium nie stwierdziło, że przy zmianie decyzji z 2005 r. dopuszczono się naruszenia § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła A.P. podnosząc, że decyzja z 2008 r. nie narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również art. 155 k.p.a., albowiem do zmiany decyzji wystarczająca jest jedynie zgoda strony wnoszącej o taką zmianę. Nadto wskazała, iż w postępowaniu toczącym się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie nie brały udziału wszystkie strony. W związku z zarzutami strony skarżącej Kolegium przeprowadziło postępowanie wyjaśniające i ustaliło, że właścicielem działki nr ew. [...] jest M.P. oraz, że w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] października 2009 r. nie brały udziału wszystkie strony postępowania, gdyż pominięto M.L. oraz M.P. W związku z powyższym pismem z dnia 15 marca 2010 r. powiadomiono ich o wydaniu decyzji z dnia [...] października 2009 r. i o możliwości zajęcia stanowiska w sprawie. M.. wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...] października 2009 r. podnosząc, że na wydanie decyzji z 2008 r. zgodę wyraziły wszystkie strony postępowania, a w razie wątpliwości co do tego organ winien przeprowadzić rozprawę administracyjną celem wyjaśnienia stanowisk stron. Wskazał też, że obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru naruszonego przepisu – jako kryterium rażącego naruszenia prawa – winny być również brane pod uwagę społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2009 r. Organ uznał, że decyzja z 2008 r. została wydana bez uzyskania zgody wszystkich stron postępowania. Okoliczność zawiadomienia stron postępowania o jego wszczęciu nie może być utożsamiana z wyrażeniem zgodny na zmianę decyzji z 2005 r., gdyż jest to czynność związana z realizacją obowiązku określonego w art. 61 k.p.a. w związku z art. 10 k.p.a. Uzyskanie zgody stron na zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej, określonej w art. 155 k.p.a., wiąże się z koniecznością odrębnego powiadomienia stron postępowania o proponowanej zmianie decyzji i uzyskaniu ich pisemnej zgody. Prezydent m.st. Warszawy nie zobowiązał zaś stron do zajęcia stanowiska w sprawie, a w odpowiedzi na zawiadomienie organu I instancji nie wszystkie strony zajęły takie stanowisko. Kolegium uznało również, że decyzja z 2008 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, bowiem o nieodwracalności skutków prawnych nie przesądza okoliczność uzyskania pozwolenia na budowę, ani też fakt realizacji inwestycji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.P. wskazał, że ani on, ani M.L., nie brali udziału w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności zakończonym decyzją Kolegium z dnia [...] października 2009 r., a ich udział w postępowaniu odwoławczym nie konwaliduje braków postępowania pierwotnego, a zatem prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Stwierdził też, że w sprawie dokonano błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. albowiem w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż w przepisie art. 155 k.p.a. mowa jest o stronie, która nabyła prawo, a dopiero w drodze orzecznictwa i wykładni uznano, że przez zgodę strony należy rozumieć zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, zatem nie można mówić, że takie rozumienie strony wynika bezpośrednio i w sposób oczywisty z przepisu, w którym wyraźnie jest mowa o stronie w liczbie pojedynczej. Wskazał, że państwo L. w sposób wyraźny i nie pozostawiający wątpliwości wyrazili zgodę na zmianę decyzji w znajdującym się w aktach sprawy piśmie z dnia 27 listopada 2007 r. (data wpływu do organ), zaś Kolegium nie skorzystało z instrumentów pozwalających na wyjaśnienie wątpliwości co do złożonego oświadczenia (w drodze rozprawy administracyjnej). Ponadto zdaniem skarżącego przy ocenie czy doszło do rażącego naruszenia prawa winny być brane pod uwagę również społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją, a organ powinien ocenić czy znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej ma stwierdzone naruszenie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wskazał, że brak zamieszczenia w aktach sprawy utrwalonych na piśmie oświadczeń co do zgody wszystkich stron, jako niezbędnej przesłanki na zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a., stanowi oczywiste naruszenie prawa., a odmienne rozumienie przesłanek tego przepisu przez skarżącego należy uznać za wadliwe. Jednocześnie Sąd stwierdził, że o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistości naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutków, które wywołuje decyzja. Niewystarczające do przyjęcia, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie przez organ wyłącznie oczywistości naruszenia normy prawnej, z pominięciem kwestii charakteru przepisu, który został naruszony oraz racji ekonomicznych lub gospodarczych skutków, które wywołuje decyzja. Taki sposób procedowania w celu ustalenia czy w sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, należy uznać za wadliwy. W niniejszej sprawie Kolegium ustaliło, że skoro naruszono normę prawną (art. 155 k.p.a.), to jest to równoznaczne z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium zaś nie badało czy pozostałe przesłanki rażącego naruszenia prawa miały miejsce. Sąd stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż M.L. oraz J.L. wyrazili w 2008 r. zgodę na zmianę decyzji z 2005 r. w kwestii powierzchni zabudowy działki M.P., a kwestię dachu pozostawili w kompetencji właściwego organu. Po otrzymaniu zaś decyzji z 2008 r. oświadczyli, że nie zgłaszają do niej żadnych uwag. Natomiast składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 2008 r. oświadczyli, że zgody takiej nigdy nie złożyli. Zatem w sytuacji budzącej wątpliwości Kolegium powinno było przeprowadzić postępowanie wyjaśniające jakie było rzeczywiste ich stanowisko w tej kwestii. Stwierdzenie zgody stron oznaczałoby, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Nieustalenie powyższej kwestii skutkuje naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a w efekcie uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M.L., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów procesowych według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 §1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez uznanie, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2008 r. zostały wydane z naruszeniem zasad postępowania, co miało wpływ na wynik postępowania, gdyż w konsekwencji niewłaściwego zastosowania tego przepisu niezasadnie uchylono decyzje prawidłowo stwierdzające, na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., nieważność ostatecznej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy zmieniającej ostateczną decyzję o warunkach zabudowy bez zgody stron postępowania, co jest z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.P. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Uzasadniając postawione w niej zarzuty skarżąca podniosła, iż nigdy nie wyraziła zgody na zmianę decyzji z dnia [...] października 2005 r. ustalającej warunki zabudowy dla nieruchomości M.P. i zgody takiej nie zastępowało oświadczenie jej męża J.L., który nie działał w jej imieniu i nie został przez nią upoważniony do składania tego rodzaju oświadczeń. Należy jednak zauważyć, że wbrew stanowisku skarżącej skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przesądził wyniku postępowania i wskazał tylko na konieczność wyjaśnienia tego, jakie było rzeczywiste stanowisko małżonków M.L. i J. L. co do wniosku o zmianę decyzji z dnia [...] października 2005 r. o warunkach zabudowy nieruchomości M.P. Sąd I instancji wykazał bowiem, iż treść materiału dowodowego dotyczącego tej kwestii jest co najmniej kontrowersyjna a niektóre okoliczności sprawy mogłyby wskazywać na to, ze małżonkowie L. faktycznie godzili się na zmianę pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Nie przesądzając więc wyniku postępowania WSA w Warszawie wskazał więc na konieczność stanowczego wyjaśnienia tej kwestii. Sąd I instancji wskazał przy tym przekonywująco, iż istnienie lub brak zgody właścicieli nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji ma znaczenie dla oceny, czy przy wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. zmieniającej wcześniejszą decyzję o warunkach zabudowy doszło do rażącego naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzenia nieważności decyzji nie wywołuje jakiegokolwiek naruszenia prawa przy jej wydaniu, lecz tylko naruszenie prawa o charakterze rażącym. Sąd I instancji wskazał przy tym na podstawie bogatego orzecznictwa sądowoadministracyjnego jakie są przesłanki uznania naruszenia prawa za rażące. Należy do nich, między innymi, ocena społeczno-gospodarczych skutków decyzji wydanej z obrazą prawa, polegającej na tym, że decyzji takiej nie można zaakceptować jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Skoro więc podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. było stwierdzenie, że na jej wydanie nie wyrazili w sposób formalny zgody właściciele sąsiedniej nieruchomości, to dla oceny jej skutków nie bez znaczenia jest rzeczywiste stanowisko tych osób, w owym czasie, w kwestii zmiany warunków zabudowy sąsiadującej nieruchomości. Trafnie uznając, iż kwestia ta dotychczas nie została wyjaśniona a jej wpływ na ważność decyzji nie została należycie oceniona Sąd I instancji zasadnie uchylił obie decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Skarga kasacyjna nie wykazała więc naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i niezasadnego uchylenia zaskarżonych decyzji. Dlatego na podstawie art. 184 i art. 204 pkkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.