II OSK 812/18

Dnia 24 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 24 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 400/17 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 7 września 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 400/17, oddalił skargę J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2017 r., którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego, nakazano skarżącej wykonanie w należącym do niej budynku mieszkalnym położonym na działce nr [...] przy ul. [...] w F., robót budowlanych polegających na zamontowaniu urządzenia do odprowadzania wody opadowej z dachu lukarny usytuowanej od strony działki nr [...] i od strony podwórza tak, aby woda była odprowadzana na teren jej działki, zdemontowaniu płyt styropianowych zamontowanych na szczytowej ścianie budynku od strony działki nr [...] oraz skróceniu dachu wystającego poza granicę działki nr [...]. W skardze kasacyjnej wniesionej od tego wyroku przez skarżącą, zaskarżając go w części, w której oddalono skargę w zakresie obowiązku demontażu płyt styropianowych, przytoczono następujące podstawy kasacyjne. Po pierwsze, zarzucono naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 232 ust. 1 i § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez ich niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na skarżącą obowiązku demontażu płyt styropianowych, mimo że § 216 ust. 9 Warunków technicznych dopuszcza wykonanie ocieplenia ściany zewnętrznej budynku mieszkalnego, wzniesionego przed 1 kwietnia 1995 r., z użyciem samogasnącego polistyrenu spienionego w sposób zapewniający nierozprzestrzenianie ognia. Po drugie, zarzucono naruszenie § 216 ust. 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten dopuszcza wykonanie ocieplenia ściany zewnętrznej budynku mieszkalnego, wzniesionego przed 1 kwietnia 1995 r., z użyciem samogasnącego polistyrenu spienionego w sposób zapewniający nierozprzestrzenianie ognia, nie zastrzegając, aby taki sposób ocieplenia ściany zewnętrznej nie mógł dotyczyć ścian oddzielenia przeciwpożarowego, o których mowa w § 232 – 235 Rozdziału 3 Działu VI warunków technicznych. Po trzecie, zarzucono naruszenie § 232 ust. 1 i § 272 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że obowiązek wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego z materiałów niepalnych dotyczy nie wyłącznie ściany, ale również ocieplenia w sytuacji, gdy sposób wykonania ocieplenia oraz jego odporność pożarową kompleksowo uregulowano w § 212 – 225 Rozdziału 2 Działu VI warunków technicznych i przepisy te dopuszczają wykonanie ocieplenia ściany zewnętrznej budynku mieszkalnego, wzniesionego przed 1 kwietnia 1995 r., z użyciem samogasnącego polistyrenu spienionego w sposób zapewniający nierozprzestrzenianie ognia, nie odwołując się do Rozdziału 3 Działu VI warunków technicznych. Po czwarte, zarzucono naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 3 pkt 11 i w zw. z art. 4 Prawa budowlanego przez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca nie posiadała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w chwili wykonywania robót budowlanych polegających na ociepleniu szczytowej ściany jej budynku mieszkalnego, gdyż oświadczenie ówczesnego właściciela działki nr [...], T. K., o udzieleniu zgody na wykonanie tych robót budowlanych nie zostało złożone w formie aktu notarialnego w związku z czym nie spowodowało powstanie odpowiedniej służebności osobistej. W ocenie skarżącej uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać także ze stosunku zobowiązaniowego, np. umowy użyczenia, dla zwarcia której Kodeks cywilny nie przewiduje szczególnej formy i taka umowa została zawarta w rozpoznawanej sprawie. Po piąte, zarzucono naruszenie art. 3 § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 216 ust. 9, § 232 ust. 1 i § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez oddalenie skargi w zakresie obowiązku demontażu ocieplenia z płyt styropianowych, pomimo dokonania przez organy administracji obu instancji niewłaściwej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod normy prawa materialnego znajdujące zastosowanie w sprawie oraz błędnej wykładni zastosowanych przepisów prawa, to jest przyjęcie, że pojęcie "ściany" użyte w § 232 ust. 1 warunków technicznych i obowiązek wykonania jej z materiałów niepalnych dotyczą zarówno ściany sensu stricto, jak również ocieplenia ściany w sytuacji, gdy sposób wykonania ocieplenia oraz jego odporność pożarową w sposób kompleksowy regulują przepisy § 212 – 225 Rozdziału 2 Działu VI warunków technicznych, które "dopuszczają zrealizowany sposób ocieplenia ścian oddzielenia przeciwpożarowego". W ocenie skarżącej mając powyższe na uwadze nie było dopuszczalne wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zakresie obowiązku zdemontowania płyt styropianowych, zaś Sąd pierwszej instancji powinien był uchylić decyzje organów obu instancji i umorzyć postępowanie. Po szóste, zarzucono naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez oddalenie skargi w zakresie obowiązku demontażu ocieplenia z płyt styropianowych mimo dokonania przez organy administracji obu instancji ustaleń faktycznych sprzecznych z materiałem dowodowym. W szczególności podniesiono, że z dowodu z oględzin wynika, że szczytowa ściana budynku mieszkalnego skarżącej od strony działki nr [...] została wykonana na poziomie parteru i piwnic z kamienia, zaś na poziomie poddasza z płyt kartonowo – gipsowych i wełny mineralnej, czyli materiałów niepalnych. Natomiast – jak wywiedziono – sposób wykonania ocieplenia tej ściany, które nie jest elementem składowym ściany, nie powinien podlegać ocenie na gruncie wymogów § 232 ust. 1 i § 272 ust. 3 warunków technicznych. Ponadto, w ramach tej podstawy kasacyjnej kwestionowano ustalenie, że skarżąca nie posiadała uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, twierdząc, że je posiadała, gdyż przesłuchany w charakterze świadka przez organ pierwszej instancji T. K. zeznał, że udzielił on skarżącej takiego uprawnienia. W ocenie skarżącej świadczyło to o powstaniu stosunku zobowiązaniowego (użyczenia nieruchomości), z którego wynikało uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę w zakresie obowiązku demontażu płyt styropianowych i rozpoznania w tym zakresie skargi przez uchylenie we wskazanym zakresie decyzji organów obu instancji ewentualnie uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w zaskarżonym zakresie i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania M. i A. D. wnieśli o jej oddalenie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w części) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Większość podstaw kasacyjnych związana jest z zarzutem naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.). Skarżąca, zarzucając naruszenie § 216 ust. 9 oraz § 232 ust. 1 i § 272 ust. 3 warunków technicznych, twierdzi, że ściana szczytowa jej budynku mieszkalnego od strony działki nr [...] odpowiada warunkom technicznym, w szczególności jej wykonanie w zakresie ocieplenia jest zgodne z § 216 ust. 9 powołanego rozporządzenia. Jednocześnie ze skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca twierdzi, że sposób wykonania tej ściany w zakresie jej ocieplenia nie jest sprzeczny z § 232 ust. 1 i § 272 ust. 3 warunków technicznych, przy czym wynika to z tego, że po pierwsze, sposób wykonania ściany zewnętrznej, jaką jest ściana, o którą chodzi w rozpoznawanej sprawie, jest uregulowany tylko przepisami Rozdziału 2 Działu VI warunków technicznych, a nie przepisami Rozdziału 3 tego działu, po drugie, z tego, że wymóg wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego z materiałów niepalnych nie dotyczy jej ocieplenia. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę stanowisko skarżącej nie jest zasadne, gdyż nie uwzględnia systematyki warunków technicznych. Rozdział 2 Działu VI warunków technicznych, zatytułowany Odporność pożarowa budynków, zawiera przepisy, które regulują odporność pożarową budynków traktowanych jako całość, w tym regulują wymogi z tym związane poszczególnych elementów budynku, w tym okładzin elewacyjnych i izolacji cieplnych ścian zewnętrznych. W § 216 ust. 8 stanowi się bowiem, że w budynku, na wysokości powyżej 25 m od poziomu terenu, okładzina elewacyjna i jej zamocowanie mechaniczne, a także izolacja cieplna ściany zewnętrznej, powinny być wykonane z materiałów niepalnych, zaś w § 216 ust. 9 wprowadza się wyjątek od tej zasady, stanowiąc, że dopuszcza się ocieplenie ściany zewnętrznej budynku mieszkalnego, wzniesionego przed dniem 1 kwietnia 1995 r., o wysokości do 11 kondygnacji włącznie, z użyciem samogasnącego polistyrenu spienionego, w sposób zapewniający nierozprzestrzenianie ognia. Z kolei Rozdział 3 Działu VI warunków technicznych, zatytułowany Strefy pożarowe i oddzielenia przeciwpożarowe, zawiera m.in. przepisy dotyczące elementów oddzielenia przeciwpożarowego. W przepisach tych m.in. uregulowano wymogi w zakresie odporności ogniowej elementów oddzielenia przeciwpożarowego. Elementami oddzielenia przeciwpożarowego mogą być, jak wynika z § 232 ust. 1 warunków technicznych, ściany i stropy. Z przepisów tego rozdziału można wywieść, że nie wszystkie stropy i ściany są elementami oddzielenia przeciwpożarowego. Na podstawie § 226 ust. 1 warunków technicznych można stwierdzić, że stropy i ściany są elementami oddzielenia przeciwpożarowego, jeżeli wydzielają strefę pożarową. Natomiast z § 272 ust. 3 warunków technicznych wynika, że ściana budynku usytuowanego bezpośrednio przy granicy działki, od strony sąsiedniej działki, powinna być ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5. Przytoczone unormowania, w ocenie NSA rozpoznającego sprawę, stanowią podstawę do przyjęcia, że stosunek pomiędzy przepisami Rozdziału 2 Działu VI warunków technicznych i przepisami Rozdziału 3 Działu VI warunków technicznych sprowadza się do stosunku pomiędzy przepisami ogólnymi i szczególnymi. Przepisy Rozdziału 2 Działu VI warunków technicznych dotyczą w ogólności odporności pożarowej budynków, zaś przepisy Rozdziału 3 Działu VI warunków technicznych dotyczą szczególnych zagadnień, jakimi są strefy pożarowe i oddzielenia przeciwpożarowe. Mając na uwadze wskazany stosunek przepisów można przyjąć, używając reguły kolizyjnej lex specialis derogat legi generali (norma szczegółowa uchyla normę ogólną), że § 216 ust. 9 warunków technicznych, jako zawierający normę ogólną odnoszącą się do ścian zewnętrznych, nie ma zastosowania do ścian zewnętrznych, będących ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, których szczegółowe wymogi są określone w Rozdziale 3 Działu VI warunków technicznych. Można też powiedzieć, że § 216 ust. 9 Warunków technicznych dotyczy ścian zewnętrznych, ale nie każda ściana zewnętrzna jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. W związku z tym, gdy ściana zewnętrzna jest jednocześnie ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, to mają do niej zastosowanie szczególne przepisy dotyczące tego rodzaju ścian, w tym § 232 ust. 1 warunków technicznych, który wymaga, aby były one wykonane z materiałów niepalnych. Mając powyższe na uwadze w sprawie nie miał zastosowania § 216 ust. 9 warunków technicznych, lecz § 232 ust. 1 tego aktu. Ostatnio powołany przepis stanowi zaś, że ściany stanowiące elementy oddzielenia przeciwpożarowego powinny być wykonane z materiałów niepalnych. Z jego sformułowania, w szczególności słów "ściany (...) powinny być wykonane" nie wynika, aby normodawca "dzielił" wykonanie ściany w zakresie części konstrukcyjnej oraz części związanej z jej izolacją cieplną (ociepleniem). Należy więc przyjąć, że ściana oddzielenia przeciwpożarowego powinna być wykonana w całości, to znaczy także w zakresie ocieplenia, z materiałów niepalnych. Polistyren spieniony, czyli styropian, nie jest zaś materiałem niepalnym, nawet wówczas, gdy jest samogasnący. Wynika to z § 216 ust. 8 i 9 warunków technicznych, gdyż w pierwszym z powołanych przepisów wprowadzono obowiązek wykonania okładzin elewacyjnych i izolacji cieplnej niektórych ścian zewnętrznych z materiałów niepalnych, zaś w drugim wprowadzono od tego obowiązku wyjątek. Inaczej mówiąc, gdyby samogasnący polistyren spieniony był materiałem niepalnym, to nie byłby potrzebny szczególny przepis (§ 216 ust. 9), aby uchylić w pewnym zakresie obowiązek stosowania materiałów niepalnych wynikający z § 216 ust. 8 warunków technicznych. Uwzględniając powyższe NSA uznał, że podstawy kasacyjne zawierające zarzuty naruszenia § 216 ust. 9, § 232 ust. 1 i § 272 ust. 3 warunków technicznych w powiązaniu z zarzutami naruszenia przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie są zasadne. Ponadto podstawy kasacyjne dotyczą naruszenia przepisów związanych z przyjęciem, że skarżąca nie posiadała uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przy czym chodzi tu o posiadanie uprawnienia, które mogłoby stanowić podstawę do wykonywania przez skarżącą robót budowlanych związanych z ociepleniem ściany szczytowej od strony działki nr [...]. Skarżąca twierdząc, że takie uprawnienie posiadała, odnosi się do czasu, kiedy te roboty wykonywała. W ocenie NSA ta okoliczność stanowi o tym, że stanowisko skarżącej nie jest zasadne. W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że skarżąca roboty budowlane wykonała bez wymaganego pozwolenia na budowę, co spowodowało, że organ nadzoru budowlanego wszczął i prowadził wobec niej tak zwane postępowanie naprawcze na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego. Przepisy te uzależniają podjęcie przewidzianych w nich decyzji od doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jedną z podstawowych zasad Prawa budowlanego jest uzależnienie wykonywania robót budowlanych od posiadania uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 Prawa budowlanego). Doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oznacza zatem także wykazanie, że inwestor tych robót posiada uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przy czym chodzi o takie uprawnienie obowiązujące w chwili wydawania decyzji dotyczącej tych robót budowlanych. W rozpoznawanej sprawie nie miało zatem istotnego znaczenia to, czy skarżąca posiadała uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w chwili wykonania tych robót, lecz to, czy posiadała takie uprawnienie w chwili wydania zaskarżonej decyzji. W związku z tym wskazać należy, że skarżąca nie twierdziła nigdy, aby obecnie, czyli w czasie, gdy właścicielami sąsiedniej działki nr [...] są uczestnicy postępowania, domagający się usunięcia ocieplenia ze ściany szczytowej znajdującej się na granicy z ich działką, posiadała pochodzące od nich uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Mając to na uwadze NSA uznał, że podstawy kasacyjne zawierające zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 3 pkt 11 i w zw. z art. 4 Prawa budowlanego oraz zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez wadliwe ustalenie, że skarżąca posiadała uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie są zasadne. Uwzględniając wskazane okoliczności NSA, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.