II OSK 813/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ Sędzia NSA del. Zygmunt Zgierski Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Op 464/09 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną II OSK 813 / 10 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 stycznia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę J. K. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] października 2009 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2009 r., którą to decyzją wniesiono sprzeciw do zamiaru wykonania robót budowlanych. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wnioskiem z dnia 27 lipca 2009 r. J. K. zgłosił zamiar rozpoczęcia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków socjalno- bytowych o przepustowości do 0,6 m3 na dobę, wykorzystywanej na potrzeby gospodarstwa domowego w ramach zwykłego korzystania z wody oraz robót budowlanych, polegających na montażu przydomowej oczyszczalni ścieków socjalno- bytowych na działce nr [...], gmina [...], obręb geodezyjny [...]. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. Starosta Krapkowicki nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia powyższego wniosku w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia poprzez złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. z 2004 r. Nr 242, poz. 2421- zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r.) wraz ze wskazaniem dokumentu, z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dz. nr [...]; nadto zobowiązał do przedłożenia uzgodnienia w zakresie sanitarnym dla powyższych robót zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz przedłożenia protokołu uzgodnienia dokumentacji zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 2 kwietnia 2001 r. w sprawie geodezyjnej sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgodnienia dokumentacji projektowej (Dz. U. Nr 38, poz. 455- zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 2 kwietnia 2001 r.) dla dz. nr [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Starosta Krapkowicki na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 104 k.p.a. wniósł sprzeciw co do zamiaru wykonania robót budowlanych objętych powyższym zgłoszeniem. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez J. K., decyzją z dnia [...] października 2009 r. Wojewoda Opolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wskazał, że postanowienie z dnia [...] lipca 2009 r. zostało doręczone inwestorowi w dniu 3 sierpnia 2009 r., a zatem termin do uzupełnienia zgłoszenia upłynął w dniu 10 sierpnia 2009 r. Inwestor zgłoszenia nie uzupełnił, stąd decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Starosta Krapkowicki wniósł sprzeciw. Organ stwierdził, że zgodnie z treścią art. 27 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.- zwanej dalej Prawem geodezyjnym i kartograficznym) sieć uzbrojenia terenu podlega inwentaryzacji i ewidencji, a inwestorzy są obowiązani uzgadniać usytuowanie projektowanych sieci uzbrojenia terenu z właściwymi starostami. Zdaniem organu odwoławczego Starosta Krapkowicki błędnie zobowiązał inwestora do przedłożenia protokołu uzgodnienia dokumentacji, bowiem stosownie do treści § 11 ust. 1 ww. rozporządzenia treść tego uzgodnienia wyrażana jest w formie opinii, wydawanej z upoważnienia starosty przez przewodniczącego zespołu. Stąd zamiast protokołu inwestor powinien był przedłożyć opinię. Brak było również podstaw do wezwania inwestora do uzupełnienia zgłoszenia o uzgodnienie robót w zakresie sanitarnym, gdyż organ I instancji nie podał w oparciu, o jaki przepis wezwał inwestora do przedłożenia tego uzgodnienia, powołując się jedynie na przepis Prawa budowlanego. Wobec tego, że inwestor wskazanej wyżej opinii nie złożył, jak i nie wskazał dokumentu, z którego wynika jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgłoszenie sprzeciwu było zasadne. Skargę na powyższą decyzję wniósł J. K., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenie przepisów Prawa budowlanego, Kodeksu postępowania administracyjnego, rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 2 kwietnia 2001 r. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Skarżący stwierdził, że do zgłoszenia dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wypełnione zgodnie ze wzorem. Nigdzie natomiast we wzorze oświadczenia nie jest podane, że powinien był wpisać numer i datę dokumentu. Także nałożony na niego postanowieniem obowiązek przedłożenia uzgodnienia w zakresie sanitarnym jest niezgodny § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, gdyż tego typu uzgodnienia są wymagane, gdy ilość ścieków jest większa od 5 m³, a w zgłoszeniu przepustowość ścieków socjalno- bytowych określono do 0,6 m³. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę wskazał na art. 27 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Sąd stwierdził też, że ustawodawca nie zdefiniowal w Prawie budowlanym pojęcia uzbrojenia terenu, jak i sieci uzbrojenia terenu. Dlatego Sąd w tym zakresie odwołał się do definicji zawartych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.- zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami) "uzbrojenia terenu" (art. 143 ust. 2) i "sieci uzbrojenia terenu" (art. 2 pkt 11 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Jak zauważył przy tym Sąd, zawarte w ostatnim pojęciu wyliczenie rodzajów urządzeń infrastruktury technicznej nie może być uznane za wyliczenie enumeratywne (wyczerpujące) i stanowić zamkniętego katalogu tych urządzeń, skoro ustawodawca posłużył się wyrażeniem "wszelkiego rodzaju" oraz "itp.", a więc wyliczeniem przykładowym. W związku z powyższym, Sąd pierwszej instancji uznał za uprawniony pogląd, że przedmiotowa oczyszczalnia stanowi element sieci uzbrojenia terenu w rozumieniu art. 2 pkt 11 Prawa geodezyjnego i kartograficznego i podzielił w tym zakresie poglądy organu, zważywszy przy tym, iż między innymi elementami składowym przedmiotowej oczyszczalni są: podziemny zbiornik, rury kanalizacyjne doprowadzające ścieki z budynku do osadnika oraz z osadnika do studzienki i ze studzienki do drenażu rozsączającego, jak i przyłącze kanalizacyjne. Sąd podzielił też stanowisko organu, że dokonane zgłoszenie było niekompletne w tym znaczeniu, że dołączone dokumenty były niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Wobec tego organ uprawniony był do nałożenia na skarżącego obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przez dostarczenie określonych dokumentów. Sąd zgodził się również z organem odwoławczym, że organ I instancji nieprawidłowo w postanowieniu zażądał przedłożenia protokołu uzgodnienia, chociaż inwestor miał obowiązek przedłożenia opinii, o której mowa w § 11 ust. 1 ww. rozporządzenia. Jak zauważył ponadto Sąd, nie tylko zamierzenia objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę muszą być uzgadniane, bowiem dotyczy to także niektórych budów podlegające zgłoszeniu, w tym przypadku w formie opinii Przewodniczącego Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowych, a nie Zespołu. Obowiązek ten dotyczy indywidualnej przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę. Odnosząc się do zarzutu skargi, że organ niezasadnie domagał się sprecyzowania danych aktu notarialnego, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że bezspornie do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazując na definicję tego prawa z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego oraz wzór oświadczenia określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r., Sąd stwierdził, że składając oświadczenie z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, inwestor zobowiązany jest wskazać między innymi dokument, z którego wynika prawo inwestora do dysponowania daną nieruchomością na cele budowlane. Użyty zwrot "wskazać dokument" nie oznacza, że wystarczy wpisać tylko jego nazwę. Każdy dokument powinien zostać oznaczony (zindywidualizowany) jego charakterystycznymi cechami, jakimi są np. data, numer, organ, który go wydał, bądź sporządził, itp. Skoro do zgłoszenia skarżący dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką na cele budowlane, w którym podał jedynie, że uprawnienie to wynika z prawa własności i jest udokumentowane "aktem notarialnym" (bez bliższego sprecyzowania), to słusznie organ uznał, że skarżący powinien był oznaczyć go przez uzupełnienie oświadczenia o numer i datę przywołanego dokumentu. Odnosząc się do obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o uzgodnienie robót w zakresie sanitarnym, Sąd zgodził się ze skarżącym, jak też organem odwoławczym, że brak było podstaw prawnych do takiego wezwania w sytuacji, gdy nie podano żadnej podstawy prawnej ani też nie uzasadniono żadnymi innymi wymogami tego nakazu. Za nieuprawniony uznał Sąd argument skarżącego o braku możliwości wykonania postanowienia z uwagi na zbyt krótki termin zakreślony w postanowieniu, bowiem siedmiodniowy termin na wykonanie nałożonych obowiązków uzupełnienia zgłoszenia był terminem realnym. Za nie zasługujące na uwzględnienie uznał Sąd zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12 k.p.a. stwierdzając, iż są to zarzuty natury ogólnej, nie poparte żadną argumentacją, a co jest niewłaściwe z punktu widzenia art. 145 § 1 pkt lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.). W konkluzji powyższych uwag Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż pomimo dostrzeżonych wad postanowienia oraz decyzji organu I instancji, a wyeliminowanych przez organ odwoławczy, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł naruszenia przepisów procesowych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro skarżący nie dołączył do zgłoszenia, jak również mimo otrzymania stosownego wezwania nie uzupełnił w wyznaczonym przez organ terminie zgłoszenia o uzgodnienie budowy z Przewodniczącym Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej oraz nie przedłożył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to konsekwencją tego było wniesienie sprzeciwu, co do zamierzenia inwestycyjnego będącego indywidualną przydomową oczyszczalnią ścieków, na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy polegające na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu, na jakiej podstawie przyjęto, że inwestor ma obowiązek przedłożenia opinii przewodniczącego zespołu uzgodnienia dokumentacji projektowej; 2. w zakresie naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnym zastosowaniu art. 142 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez posłużenie się powyższym przepisem dla uzasadnienia pojęcia uzbrojenie terenu, błędnej wykładni art. 2 pkt 11 Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez przyjęcie, że sieć uzbrojenia terenu to także przewody dochodzące do zbiornika przydomowej oczyszczalni, jak i przewody odprowadzające do drenażu odsączającego oraz błędną wykładnię § 8, 10 i 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 2 kwietnia 2001 r. poprzez przyjęcie, że uzgodnienia, o których mowa w powołanych przepisach odnoszą się do zgłoszenia robót takich jak wykonanie robót związanych z montażem przydomowej oczyszczalni. Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, iż definiowanie pojęcia uzbrojenie terenu, jeśli chodzi o zakres i rodzaj urządzeń nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem w ust. 1 art. 143 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźnie odniesiono się do urządzenia infrastruktury technicznej, czyli potocznie mówiąc uzbrojenia terenu, które dotyczą jednak tylko takich, które zostały wybudowane na nieruchomościach ze środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych nie podlegających zwrotowi. Tymczasem przydomowa oczyszczalnia ścieków nie spełnia takich kryteriów. Ta sama argumentacja odnosić się może do kolejnego terminu, jakim posługuje się Sąd pierwszej instancji- sieci uzbrojenia terenu (art. 2 ust. 11 Prawo geodezyjnego i kartograficznego). Zdaniem skarżącego wydaje się, że ustawodawca w tym zakresie miał na myśli sieć o większym zakresie, zaopatrującą większą grupę podmiotów i dotyczącą większej grupy podmiotów, tak jak to ujęte jest w ww. art. 143 ustawy. Przydomowa oczyszczalnia ścieków nie jest elementem sieci kanalizacyjnej, ale jest urządzeniem budowlanym (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego). Stąd też, nie ma uzasadnienia żądanie przedkładania dokumentacji projektowej przewodniczącemu zespołu uzgadniania dokumentacji przy staroście. Również zdaniem skarżącego Sąd błędnie przyjął, że inwestor był zobowiązany do przedłożenia opinii przewodniczącego zespołu uzgadniania dokumentacji ze względu na brzmienie § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa. Takie stwierdzenie jest nieuprawnione ze względu na § 11. Do zgłoszenia robót nie są wymagane dokumenty, o których mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 2 kwietnia 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Oceniając w granicach art. 183 § 1 p.p.s.a. wniesioną skargę kasacyjną, za bezzasadny należało uznać zarzut kasacji dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji zawiera, bowiem wszystkie wymagane tym przepisem elementy, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia wyroku i wskazywane przez Sąd pierwszej instancji przepisy, pozwalają odtworzyć proces dedukcyjny Sądu i podstawę prawną ustaloną dla obowiązku przedłożenia opinii Przewodniczącego Zespołu Uzgadniania Dokumentacji. Polemika natomiast z tym poglądem Sądu nie mieści się w granicach wyznaczonych wskazanym przepisem. Za bezzasadny również należało uznać zarzut sformułowany jako "naruszenie art. 142 ust. 2" ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego formę autor skargi kasacyjnej określił jako "błędne zastosowanie". W tym zakresie przede wszystkim zauważyć należało, iż Sąd pierwszej instancji wskazanego przepisu w ogóle nie stosował. Co prawda skarżący, powołując ten przepis, nawiązywał wyraźnie w nim do pojęcia "uzbrojenia terenu", a co powinno zostać przedstawione w nawiązaniu do art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak to czyni skarżący w uzasadnieniu kasacji, jednakże nawet odniesienie się do tak sformułowanego zarzutu nie przesądza w dalszym ciągu o wadliwości zaskarżonego wyroku. Należało, bowiem podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji, który definiując pojęcie uzbrojenia terenu odwołał się do przepisu art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak czyni to ustawodawca wprost w art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Chociaż Sąd wyraźnie nie nawiązał do treści tego ostatniego przepisu, to ta nieścisłość pozostaje bez znaczenia dla prawidłowości oceny sprawy i uznaniu zgłoszonego zamierzenia budowlanego za mieszczący się w tej definicji. Twierdzenie natomiast skarżącego, że elementy wymienione w tej definicji należy odnieść tylko do podmiotów wymienionych w ust. 1 art. 143 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest błędne, bowiem nie uwzględnia ono odmiennego zakresu zastosowania tych przepisów. Ustęp pierwszy określa zakres zastosowania rozdziału dotyczącego udziału w kosztach budowy i urządzeniach infrastruktury technicznej, natomiast ust. 2 wprowadza definicję budowy "urządzeń infrastruktury technicznej", do której odnosi się również zdefiniowane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcie "uzbrojenia terenu". Niezasadnym pozostawał również zarzut naruszenia art. 2 pkt 11 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wprowadzającego definicję "sieci uzbrojenia terenu". Z definicji tej, bowiem wynika wprost, że sieć uzbrojenia terenu to m.in. przewody i urządzenia kanalizacyjne. Użycie natomiast w niej zwrotów "wszelkiego rodzaju" oraz "i inne", a także wskazanie na zakres wyłączenia, pozwalają bez wątpienia przyjąć, że elementy projektowanej przydomowej oczyszczalni stanowią elementy sieci uzbrojenia terenu. W tym zakresie ocena Sądu pierwszej instancji pozostawała także prawidłową. Nie można było również podzielić zarzutów naruszenia § 8, § 10 i § 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa, za pomocą których skarżący starał się wykazać, że do "zgłoszenia robót budowlanych takich jak wykonanie robót związanych z montażem przydomowej oczyszczalni" nie odnosi się obowiązek dokonania uzgodnienia. Z związku z treścią tak sformułowanego zarzutu podkreślić należało, iż projektowane zamierzenie budowlane objęte zgłoszeniem polegało przede wszystkim na budowie indywidualnej, przydomowej oczyszczalni ścieków (art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), a nie jedynie montażu właściwych elementów urządzenia, jak sugeruje skarżący. Ponadto, zauważyć trzeba, iż obowiązek dokonania uzgodnienia usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu wynika z treści art. 27 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Natomiast wskazane w zarzucie przepisy jedynie określają szczegółowe zasady i tryb uzgodnienia usytuowania projektowanej sieci. Z przedstawionych wyżej przyczyn, wobec braku uzasadnionych podstaw kasacji i nie stwierdzając zaistnienia przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.