II OSK 817/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 549/19 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 stycznia 2019 r. nr DOA.7110.475.2018.SPA w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 549/19 oddalił skargę M. J. (dalej jako skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako GINB) z dnia 28 stycznia 2019 r., nr DOA.7110.475.2018.SPA w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został wydany w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy. Decyzją z dnia 28 stycznia 2019 r. GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 6 września 2018 r. nr 195/R/2018 odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Raszyn z dnia 6 kwietnia 1998 r. nr 195/98 w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Raszyn z dnia 6 kwietnia 1998 r. w części dotyczącej działki nr ewid. [...]. W pozostałej części uchylił zaskarżoną decyzję i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu GINB wskazał, że decyzją z dnia 6 września 2018 r., Wojewoda Mazowiecki, po wszczęciu postępowania na wniosek skarżącego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Raszyn z dnia 6 kwietnia 1998 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę telekomunikacyjnej kanalizacji kablowej na działkach wzdłuż ul. [...] we wsi [...] i wsi [...] do terenu będącego własnością firmy [...] Sp. z o.o. Na skutek odwołania skarżącego GINB stwierdził, że sporne przedsięwzięcie zalicza się do tzw. inwestycji liniowych. Wskazał, że w świetle wyroku NSA z dnia 6 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 364/05, dotyczącego inwestycji liniowych, jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony (art. 157 § 2 k.p.a.), to zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy (art. 28 k.p.a.), czyli decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Wobec powyższego GINB stwierdził, że skarżący posiada interes prawny w kwestionowaniu decyzji Wójta Gminy Raszyn z dnia 6 kwietnia 1998 r., wyłącznie w odniesieniu do nieruchomości, której jest właścicielem tj. działki nr ewid. [...], co wynika z treści Księgi Wieczystej nr [...]. Tymczasem Wojewoda wszczął postępowanie nieważnościowe i orzekł co do całej decyzji Wójta Gminy Raszyn, zamiast co do tej jej części, która dotyczyła działki nr ewid. [...]. W związku z powyższym GINB ocenił, że decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 6 września 2018 r. należało uchylić w pozostałej części i umorzyć w tym zakresie postępowanie organu I instancji. Dalej GINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U z 2003 r. nr 207, poz. 2016, ze zm.; dalej jako ustawa) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi, że powyższy dokument inwestor powinien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Organ podkreślił, że w dacie wydania decyzji Wójta Gminy Raszyn właścicielem działki nr ewid. [...] był Z. K., zaś w aktach znajduje się kopia jego oświadczenia o treści "Ja niżej podpisany będąc właścicielem działki nr ew. [...], położonej w miejscowości [...] gmina [...], wyrażam zgodę na budowę kanalizacji telekomunikacyjnej od ul. [...]. Zobowiązuję się udostępnić w/w nieruchomość wykonawcy robót." Wobec powyższego GINB uznał, że argumentacja skarżącego, co do braku posiadania przez inwestora prawa do dysponowania działką nr ewid. [...] na cele budowlane jest bezzasadna, a co za tym idzie brak jest podstaw do uznania, że decyzja Wójta Gminy Raszyn z dnia 6 kwietnia 1998 r., w części dotyczącej tej działki została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy. Organ ocenił ponadto, że decyzja nie narusza rażąco art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu jej wydania, bowiem inwestor uzyskał decyzję Wójta Gminy Raszyn z dnia 20 marca 1998 r. ustalającą na wniosek [...] Sp. z o.o. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działek przyległych do ul. [...] we wsi [...] i [...] oraz części pasa drogowego ul. [...] dla inwestycji polegającej na budowie telefonicznej kanalizacji kablowej. Za pozostającą bez wpływu na treść rozstrzygnięcia GINB uznał argumentację odwołania jakoby właściciele pozostałych nieruchomości, przez które przebiega inwestycja zostali pozbawieni udziału w postępowaniu. Wyjaśnił, że w przypadku inwestycji liniowej, jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony to zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy. Podkreślił, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącego, a tym samym kontrola decyzji Wójta Gminy Raszyn z dnia 6 kwietnia 1998 r. ograniczała się do jej części tj. części dotyczącej działki nr ewid. [...], przez którą przebiega sporna inwestycja, a której właścicielem jest skarżący. W konsekwencji, organ odwoławczy wskazał, interes prawny w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji posiada skarżący oraz inwestor. Odnośnie zarzutu wskazującego na śmierć jednej z właścicielek nieruchomości (M. O.), przez które przebiega inwestycja, GINB wyjaśnił, że z akt sprawy nie wynika, by M. O.zmarła, zwłaszcza że korespondencja do niej kierowana jest odbierana, a ponadto nie jest ona stroną w postępowaniu, skoro kontrola decyzji z dnia 6 kwietnia 1998 r. ogranicza się jedynie do tej jej części, która dotyczy działki nr ewid. [...]. W ocenie GINB kwestionowana decyzja nie jest obarczona żadną z pozostałych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. nie narusza w sposób rażący innych niż wskazane przepisów prawa, nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną lub sprawy zakończonej milcząco, nadto nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. W odniesieniu do zarzutu, że w postępowaniu nieważnościowym została pozbawiona udziału [...] S.A. będąca właścicielem urządzeń objętych inwestycją, GINB wyjaśnił, że jakkolwiek nie brała ona udziału w postępowaniu przed organem I instancji to na etapie postępowania odwoławczego pismem z dnia 7 grudnia 2018 r. [...] S.A. została zawiadomiona, że takowe się toczy. GINB za niezasadne uznał także zarzuty odwołania dotyczące naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję GINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organ nadzorczy prawidłowo ustalił, że wydana decyzja Wójta Gminy Raszyn z dnia 6 kwietnia 1998 r. nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu GINB wziął pod uwagę specyfikę inwestycji liniowych i w sposób prawidłowy ustalił, że postępowanie nieważnościowe należy przeprowadzić w takim zakresie, w jakim wnioskodawca ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. Sąd wskazał, że organ prawidłowo ustalił, że interes prawny wnioskodawcy jest ograniczony i wynika z prawa własności do działki nr [...], przez którą przebiega zaprojektowana inwestycja. Nie ma zatem możliwości i potrzeby kontrolowania decyzji w całości, skoro tylko jeden właściciel nieruchomości, przez którą przechodzi inwestycja liniowa, złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Sąd podkreślił, że w postępowaniu nieważnościowym, prowadzonym w stosunku do decyzji wydanej w sprawie inwestycji liniowej, mówiąc o obowiązkach organu nadzorczego, należy rozróżnić granice (zakres) kontroli decyzji w ramach przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., od granic (zakresu) kontroli tej decyzji wyznaczonych trasą przebiegu tej inwestycji przez poszczególne nieruchomości, należące do różnych właścicieli i tym, kto złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony (art. 157 § 2 k.p.a.), to zakres wszczęcia tego postępowania, musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy (art. 28 k.p.a.), czyli decyzja wydana w tym postępowaniu, może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. W ocenie Sądu GINB trafnie uznał, że skoro rzeczą organów rozpoznających sprawę było zbadanie, czy doszło do wydania pozwolenia na budowę z rażącym naruszeniem prawa w zakresie dotyczącym działki nr [...] w związku z interesem prawnym wyznaczonym prawem własności należącym do wnioskodawcy, to organ nadzorczy był zwolniony z przeprowadzania kontroli decyzji Wójta Gminy Raszyn z dnia 6 kwietnia 1998 r. w zakresie pozostałych nieruchomości, przez które przebiega inwestycja liniowa, a w konsekwencji prawidłowo umorzył postępowanie w zakresie przekraczającym interes prawny wnioskodawcy. Podobnie Sąd ocenił zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazujący, że kwestionowana decyzja Wójta Gminy Raszyn z dnia 6 kwietnia 1998 r. została skierowana do jednej ze stron tj. M. O. właścicielki działki, przez którą przebiegała inwestycja, w sytuacji w której w dacie wydania tej decyzji osoba ta nie żyła. Sąd wyjaśnił, że z analizy akt postępowania zwykłego nie wynika, aby organ miał wiedzę przed wydaniem decyzji o śmierci jednej ze stron, tj. M. O., bowiem zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji skierowane do ww. osoby zostało przez nią odebrane (taką informację zamieścił doręczający). Niezależnie jednak od powyższego, w ocenie Sądu, w postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności decyzji nie może to wywołać zamierzonego skutku, bowiem nie stanowi o żadnej z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Powyższe nie stanowi przede wszystkim, zdaniem Sądu, o "skierowaniu decyzji" do osoby nie będącej stroną w sprawie, tj. do osoby nieżyjącej w sytuacji, gdy M. O. nie była inwestorem i nie wnioskowała o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a wobec tego decyzja nie była skierowana do niej. Zwrot "skierowanie decyzji" oznacza, zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie w tej decyzji o prawach i obowiązkach, tym samym skierowanie decyzji do strony odnosi się do osoby, której sytuacja prawna jest kształtowana decyzją. Samo zaś doręczenie decyzji jednej ze stron postępowania, nieżyjącej w dacie jej wydania, nie stanowi o wystąpieniu wady z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Okoliczność, związana ze śmiercią ww. przed wydaniem decyzji, dotyczy bowiem, w ocenie Sądu, niezapewnienia w tym postępowaniu udziału jej następcom prawnym. Niemniej tego rodzaju uchybienie może być podstawą wzruszenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a wobec tego w przedmiotowej sprawie także z tej przyczyny nie mogło okazać się skuteczne. Sąd podzielił ocenę organów, że decyzja Wójta Gminy Raszyn nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności nie narusza w sposób rażący art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tej decyzji). Nie budziło także wątpliwości Sądu, że w świetle znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia Z. K. (poprzednika prawnego skarżącego) z dnia 27 lutego 1998 r., w którym wyraża on zgodę na budowę kanalizacji telekomunikacyjnej i zobowiązuje się udostępnić działkę nr [...] wykonawcy robót, za niezasadny należało uznać zarzut braku prawa inwestora do dysponowania tą działką na cele budowlane. W rezultacie, zdaniem Sądu, nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy złożone wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji oświadczenia Z. K. z dnia 24 kwietnia 2018 r. wskazujące, że nikt nie zwracał się do niego o wyrażenie zgody na poprowadzenie przez jego działkę podziemnej instalacji komunikacyjnej, a także podnoszona w skardze okoliczność opatrzenia oświadczenia z 1998 r. "nieprawdziwym podpisem". W tym kontekście Sąd podkreślił, że w sprawie administracyjnej, rozpoznawanej w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., miarodajny był stan faktyczny ustalony przez właściwy organ rozpoznający wniosek o pozwolenie na budowę, na podstawie dokumentów zebranych przed wydaniem decyzji, a te potwierdzały, że organ architektoniczno-budowlany rozpoznając sprawę posiadał informację o zgodzie ówczesnego właściciela działki nr [...] na budowę kanalizacji telekomunikacyjnej. Nie było zatem podstaw do kwestionowania tego, że zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy inwestor dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę dowód potwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na koniec Sąd zauważył, że realizacja przedmiotowej inwestycji liniowej nie spotkała się z jakimkolwiek sprzeciwem ze strony ówczesnego właściciela ww. działki, a z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpił dopiero w maju 2018 r. (po 20 latach od wydania decyzji) jego następca prawny. Zarówno z wniosku, jak i materiału zgromadzonego w aktach nie wynika, aby wybudowana telekomunikacyjna kanalizacja kablowa uniemożliwiała aktualnemu właścicielowi zagospodarowanie przedmiotowej działki zgodnie z jej przeznaczeniem. Niezasadne były też zdaniem Sądu zarzuty naruszenia art. 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i art. 80 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając to orzeczenie w całości zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię polegającą na obrazie art. 21 ust. 1 w zw. z ust. 2 Konstytucji RP oraz w związku z art. 1 Protokołu Nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, a także w zw. z art. 28 i 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. - poprzez uznanie, że prawo własności właściciela działki, przez którą przebiega inwestycja liniowa, podlegać może trwałemu ograniczeniu w sytuacji, gdy przy wydawaniu pozwolenia na budowę tej inwestycji obowiązek uzyskania od poprzednika prawnego obecnego właściciela zgody na dysponowanie jego gruntem na cel budowlany nie został w istocie spełniony - co z kolei doprowadziło do zaakceptowania trwania skutków decyzji administracyjne, pomimo istnienia okoliczności powodującej jej rażącą niezgodność z prawem i niestwierdzenia co najmniej wydania decyzji Wójta Gminy Raszyn z dnia 6 kwietnia 1998 r. z rażącym naruszeniem prawa; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynika sprawy – art. 174 pkt 2 p.p.s.a. polegające na: - obrazie art. 193 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 138 § 1 i §2 w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 76a § 3, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 28 i 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, polegające na pominięciu przez Sąd w wywodach uzasadnienia ustosunkowania się do podnoszonej w skardze okoliczności, iż zgodnie z dowodem pisemnym przedstawionym przez skarżącego, firma [...] S.A. eksploatująca przedmiotową infrstrukturę przyznała, ze korzysta z działki skarżącego bez podstawy prawnej, co mogło mieć istotny wpływ na wynika postepowania ponieważ okoliczność przyznana przez firmę [...] S.A. pośrednio dowodzi, że inwestycja przeprowadzona została bez zgody właściciela działki nr [...]; - obrazie art. 33 § 1 p.p.s.a. poprzez niewezwanie o udział w sprawie na prawach uczestnika postępowania firmy [...] S.A. pomimo, że przedmiot postepowania dotyczy jej interesu prawnego, gdyż firma ta eksploatuje infrastrukturę, której dotyczy postepowanie, uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż zajęcie merytorycznego stanowiska w sprawie przez wskazany podmiot mogłoby przyczynić się do wyjaśnienia kwestii braku uprawnienia inwestora do prowadzenia prac budowlanych na działce nr [...]; - obrazie art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. polegającej na nieuchyleniu wyrokiem zaskarżonej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Raszyn z 6 kwietnia 1988 r. pomimo, iż owa decyzja dotknięta była wadą rażącego naruszenia prawa, polegającą na doręczeniu jej na adres i ze wskazaniem personaliów osoby wówczas nieżyjącej i wobec istnienia tej wady powinna była zostać w postępowaniu nadzorczym wyeliminowana z obrotu prawnego, a przynajmniej powinno zostać stwierdzone wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, możliwy wpływ tej wady na wyniki postępowania jawi się jako oczywisty, albowiem stwierdzenie rażącego naruszenia prawa powinno było znaleźć odbicie w treści zaskarżonego wyroku. W oparciu o tak sformułowane zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Stosownie do regulacji art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Za niezasadny uznać należy zarzut kasacyjny naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 193 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 28, art. 76a § 3, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. polegający na braku odniesienia się przez Sąd do dowodu w postaci oświadczenia firmy [...] na zawezwanie do próby ugodowej, z treści którego wynika, że firma [...] S.A. jest gotowa do zawarcia ugody polegającej na wpłacie na rzecz wnioskodawcy wskazanej tam kwoty z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości skarżącego. Wbrew twierdzeniom skargi nie jest to okoliczność, która potwierdzałaby tezę, że inwestor w czasie gdy uzyskał pozwolenie na budowę telekomunikacyjnej kanalizacji kablowej nie dysponował zgodą właściciela nieruchomości na jej realizację w obrębie należącej do niego nieruchomości. Stąd też Sąd wojewódzki nie miał obowiązku odnoszenia się szczegółowego do tej okoliczności i jako wystarczające było wskazanie, że w aktach administracyjnych znajduje się podpisane przez ówczesnego właściciela tej nieruchomości oświadczenie, w którym wyraża zgodę na realizację przedmiotowej inwestycji na jego nieruchomości oraz zobowiązuje się do udostępnienia w tym celu jej terenu. Należy zauważyć, że ani w czasie wydawania kwestionowanej decyzji w 1998r. ani przez kolejne 20 lat nikt nie kwestionował autentyczności wyrażonej w tej formie zgody, zatem brak było podstaw do weryfikowania przez organ architektoniczno-budowlany w dacie wydania kwestionowanej decyzji oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. Złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane co do zasady zwalnia organy administracji z konieczności dowodzenia istnienia takiego prawa. Przy czym takie oświadczenie jest skuteczne tylko wówczas, gdy z zebranego w sprawie materiału nie wynika wniosek przeciwny albo istotne wątpliwości co do jego zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. Należy jednak wskazać, że te wątpliwości powinny być podnoszone na etapie postępowania zwyczajnego, a podnoszenie ich na etapie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, nawet gdyby okazały się słuszne nie mogło spowodować wzruszania kwestionowanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 980/12, LEX nr 1337450). Chybiony jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 33 § 1 p.p.s.a., którego naruszenia skarżący kasacyjnie upatruje w braku udział w postępowaniu sądowym [...] S.A. Jak wynika z akt administracyjnych spółka ta nie była stroną postepowania administracyjnego. Zatem skoro nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, to nie miała też statusu uczestnika postępowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym i tym samym Sąd nie był zobowiązany do zawiadomienia jej o toczącym się postępowaniu w oparciu o art. 33 § 1 p.p.s.a. Wątpliwości nie budzi też fakt, że [...] S.A, nie zgłosiła swego udziału w trybie przewidzianym w art. 33 § 2 p.p.s.a. Zatem sąd wojewódzki nie był zobowiązany także w oparciu o ten przepis zawiadamiać spółki o toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym. A zatem w niniejszej sprawie Sąd wojewódzki nie naruszył art. 33 p.p.s.a. Nie znajduje uzasadnienia także zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., które miało polegać na doręczeniu decyzji stronie, która zmarła. Rację ma w tym względzie Sąd wojewódzki wskazując, że należy rozróżnić doręczenie decyzji stronie od skierowania decyzji do osoby nieżyjącej. Rażącym naruszeniem prawa jest nałożenie decyzją administracyjną obowiązków lub przyznanie uprawnień osobie zmarłej. Natomiast doręczenie decyzji osobie zmarłej, która nie jest adresatem tej decyzji, nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, z którego wynika, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie. Wynika to natomiast z konstrukcji pojęcia strony i jej zdolności prawnej, którą ocenia się według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego, jak również wydać decyzji. Decyzja taka rażąco naruszałaby prawo, o czym stanowi art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 261/83, z glosą M. Stahl, OSPiKA 1984/5/108, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 1997 r., sygn. akt FPS 6/97, ONSA 1998/1/1, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/01, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1959/06 LEX nr 505429 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 1261/10, LEX nr 1082605). Zasada ta nie miała jednak zastosowania w tej sprawie. Wynika to z tego, że w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, tylko inwestor jest stroną postępowania, na którą mogą zostać nałożone obowiązki w związku z realizacją inwestycji. Oznacza to, że decyzja ta kierowana jest wyłącznie do inwestora, pozostałe strony postępowania informowane są o obowiązkach jakie zostały nałożone na inwestora. Nie można zatem uznać, że uwzględnienie wśród stron postępowania osoby zmarłej niebędącej inwestorem, jest skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Tym bardziej nie jest zasadne traktowanie tej sytuacji w kategoriach "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skoro skierowanie decyzji do osoby, która nie jest stroną zostało określone w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. jako odrębna, kwalifikowana wada decyzji, której zaistnienie nakazuje stwierdzenie nieważności decyzji dotkniętej tą wadą (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1915/15, LEX nr 2366945). W tych okolicznościach faktycznych i prawnych, śmierć w toku postępowania jednej ze stron niebędących inwestorem, może co najwyżej prowadzić do zawieszenia takiego postępowania (art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.). Natomiast ewentualną kwestię pominięcia w postępowaniu potencjalnych spadkobierców po zmarłej stronie należałoby rozpatrywać na gruncie wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., który przysługuje tylko spadkobiercom. Oznacza to, że wskazany na wstępie zarzut kasacyjny skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Niezrozumiały jest zarzut kasacyjny naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Konwencji Praw Człowiek i art. 140 k.c. a także art. 28 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) poprzez przyjęcie, że prawo własności może podlegać trwałemu ograniczeniu, w sytuacji gdy przy wydawaniu pozwolenia na budowę warunek uzyskania zgody właściciela na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane nie został spełniony. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd wojewódzki nie wypowiadał się w kwestii możliwości trwałego ograniczenia prawa własności, bo nie to było przedmiotem kontrolowanego postępowania. Przedmiotem postępowania był wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Raszyn z dnia 6 kwietnia 1998 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę telekomunikacyjnej kanalizacji kablowej na rzecz [...] Sp. z o.o. Wobec nie stwierdzenia zaistnienia przesłanek zawartych w art. 156 § 1 pkt. 1-7 k.p.a. zasadnie organy uznały, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, a Sąd wojewódzki prawidłowo zaaprobował tą ocenę i tylko w tym zakresie jego orzeczenie podlegało kontroli instancyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. .