II OSK 826/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2018r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. G. Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2017 r. sygn. IV SA/Wa 1685/17 w sprawie ze skargi K. G. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 26 kwietnia 2017 r. nr ... w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na wyłączenie z produkcji gruntów leśnych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1685/17, oddalił skargę spółki K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej skarżąca) na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 26 kwietnia 2017 r., nr ..., który to organ działając na podstawie przepisów art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej Kpa), w zw. z art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 909) utrzymał w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Lasów Państwowych z dnia 2 lutego 2017 r. Decyzją tą organ odmówił wyrażenia zgody na wyłączenie z produkcji leśnej gruntów położonych w miejscowości K.. Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z wypisem i wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr ... Rady Miejskiej K. z dnia 14 czerwca 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy "A" uzdrowiska i terenów przyległych - I etap, zmienionego uchwałą nr ... Rady Miejskiej K., działki o nr ewidencyjnym ... i ..., o których wyłączenie z produkcji leśnej wnioskowała skarżąca, znajdują się na terenie przeznaczonym pod zabudowę usług zdrowia i opieki zdrowotnej, pomocy społecznej, zabudowę pensjonatową i zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, oznaczonym na rysunku planu symbolem 2Uz/MNp/MN. W przepisie § 41 pkt 8 lit. g miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazano minimalną powierzchnię biologicznie czynną określając ją "na 85% powierzchni działki, dla wszystkich działek położonych na terenie nie wymienionym powyżej". Natomiast w decyzji Marszałka Województwa M. z dnia 30 maja 2008 r., nr ..., wyrażającej zgodę na przeznaczenie w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. strefy "A" na cele nieleśne gruntów leśnych wskazano, iż zagospodarowanie terenu powinno odbywać się z zachowaniem m.in. zasady: "zachowanie minimum 85% powierzchni biologicznie czynnej na działkach o powierzchni powyżej 2000m²". Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji stwierdził, że decyzja ta wraz z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji stanowiły determinantę dla wydawania kontrolowanej decyzji. Zdaniem Sądu, w związku ze wskazanymi powyżej zapisami decyzji i planu, słusznie organ obliczył, iż dla działki o nr ... możliwa powierzchnia do zagospodarowania wynosi 0,1433 ha (na działce o nr ... znajdują się również tereny zabudowane Bi o pow. 0,7342 ha, z czego powierzchnia zabudowy na gruncie Bi wynosi 0,0604 ha, zaś powierzchnia utwardzona na gruncie Bi wynosi 0,0624 ha). Natomiast, dla działki o nr ... możliwa do wyłączenia z produkcji leśnej powierzchnia gruntu leśnego wynosi 0,0476 ha. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie I) przepisów postępowania, tj.: 1) art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej Ppsa, w zw. z art. 6 Kpa, poprzez brak rzeczywistej kontroli legalności decyzji Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 26 kwietnia 2017 r., znak: ..., polegającej na niewskazaniu przez Sąd w wyroku podstawy prawnej i faktycznej uzasadniającej stwierdzenie, że decyzja odpowiada prawu; 2) art. 151 Ppsa w zw. z art. 7 Kpa, art. 8 § 1 Kpa, art. 9 Kpa, art. 10 § 1 Kpa, art. 11 Kpa, poprzez oddalenie skargi na skutek odwrócenia reguł postępowania administracyjnego wyrażonych w zasadach ogólnych Kpa, tj. stwierdzenie - wbrew wnioskom wynikającym z zasad ogólnych - że stronę postępowania administracyjnego obciążają konsekwencje wadliwości postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej; 3) art. 151 Ppsa. w zw. z art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa, art. 80 Kpa, art. 107 § 3 Kpa, przez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało oddaleniem skargi, pomimo że w zaskarżonej decyzji Dyrektor Generalny Lasów Państwowych nie dokonał wszechstronnej oceny i analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, nieprawidłowo ocenił wartości środków dowodowych, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i bilansów terenu oraz naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów na rzecz dowolnej ich oceny, co doprowadziło do przyjęcia, że nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji leśnej gruntu leśnego o powierzchni 0,1456 ha stanowiącego działki o numerach ewidencyjnych ... oraz ... z obrębu ..., położonego w miejscowości K. przy ul. Ż. i C. w gminie K.; 4) art. 141 § 4 Ppsa poprzez sformułowanie uzasadnienia wyroku w sposób lakoniczny i ogólnikowy, w stopniu wskazującym na pozorność, polegający na braku przedstawienia uzasadnienia dla stanowiska Sądu, ograniczenie się do stwierdzenia, że zarzuty skargi są niezasadne, nieumotywowane przytoczenie w całości twierdzeń organów administracji publicznej oraz przez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powodów nieuznania dowodów przedłożonych przez skarżącą spółkę w toku postępowania sądowoadministracyjnego; 5) art. 106 § 3 Ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 Kpa oraz w zw. z art. 233 § 1 Kpc, poprzez brak dokonania jakiejkolwiek oceny dowodów z dokumentów dopuszczonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie w dniu 12 października 2017 r., zawnioskowanych przez skarżącego, tj. uszczegółowienia bilansu terenu działki nr 96 (przedłożonego w Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie przy piśmie z dnia 30 listopada 2016 r.) oraz bilansu terenu z projektu zagospodarowania terenu (ostateczne wyliczenie parametrów inwestycji dla działki budowlanej nr ... i nr ...), pomimo że mają one kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a ich ocena nie przedłużyłaby postępowania; 6) art. 133 § 1 Ppsa i art. 151 Ppsa w zw. z naruszeniem art. 77 § 1, 78 § 1 i 2 oraz art. 80 Kpa, przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonał kontroli legalności ustaleń organu oraz przy braku analizy akt administracyjnych sprawy, - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do błędnego oddalenia skargi na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 26 kwietnia 2017 r., znak: ....; II) naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 13 oraz § 41 pkt 8 lit. g w związku z § 41 pkt 1 uchwały nr ... Rady Miejskiej K. z dnia 14 czerwca 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy "A" uzdrowiska i terenów przyległych - etap I" (Dz. Urz. Woj. M. Nr 157, poz. 4980) w związku z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), poprzez ich błędną wykładnię, sprowadzającą się do przyjęcia, że w okolicznościach sprawy nie została spełniona minimalna powierzchnia biologicznie czynna, a tym samym brak jest podstaw do wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji leśnej gruntu leśnego o powierzchni 0,1456 ha stanowiącego działki o numerach ewidencyjnych ... oraz ... z obrębu ..., położonego w miejscowości K. przy ul. Ż. i C. w gminie K., podczas gdy prawidłowa wykładani tych przepisów powinna prowadzić do wniosku przeciwnego; 2) § 18 ust. 1 pkt 1 i 2 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że inne tereny niż wyłączone z produkcji leśnej muszą zachować charakter leśny, skutkującą uznaniem, że zapis ten ma zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, pomimo że w rzeczywistości nie powinien być stosowany; 3) art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że brak jest uzasadnionych podstaw do wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji leśnej gruntu leśnego o powierzchni 0,1456 ha, stanowiącego części działek o numerach ewidencyjnych ... oraz ... z obrębu ..., położonego w miejscowości K. przy ul. Ż. i C. w gminie K., podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy części wymienionych działek spełniają warunki do wyłączenia z produkcji leśnej. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. Odnosząc się w pierwszej kolejności do oceny zarzutów procesowych skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że nie są one zasadne. W zarzutach tych skarżąca dąży do wykazania braku kontroli legalności decyzji z dnia 26 kwietnia 2017 r., braku wszechstronnej oceny i analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, nieprawidłowej oceny wartości środków dowodowych oraz wadliwości uzasadninienia wyroku, który zadaniem skarżącej został sporządzony w sposób lakoniczny i ogólnikowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zakresie uchybienia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 Ppsa stwierdzić należy, że Sąd ten uzasadnił wyrok w sposób odpowiadający wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że odpowiada ono wymaganiom stawianym w ww. przepisie, tj. zawarto w nim przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W szczególności Sąd I instancji wskazał, jaki stan faktyczny przyjmuje za podstawę rozstrzygnięcia i uzasadnił swoje stanowisko, odwołując się do treści dokumentów zgromadzonych w sprawie, przywołał również niezbędne przepisy prawa, wraz z ich wyjaśnieniem, oraz odniesieniem się do formułowanych przez skarżących zarzutów zawartych w skardze. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku umożliwia tym samym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżony wyrok. Wbrew twierdzeniom skarżącej zarówno organ, jak i Sąd skrupulatnie przeanalizował materiał zebrany w aktach sprawy. Sąd odniósł się przy tym również do bilansu złożonego podczas rozprawy przed WSA w Warszawie dnia 12 października 2017 r. Przeprowadził logiczną ocenę znaczenia i wartości środków dowodowych oraz ich wpływu na rozstrzygnięcie, dokonując prawidłowej oceny w tym zakresie. Tym samym za nieuzasadnione uznać należało podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 3 § 1 Ppsa, w zw. z art. 6 Kpa, art. 151 Ppsa w zw. z art. 7 Kpa, art. 8 § 1 Kpa, art. 9 Kpa, art. 10 § 1 Kpa, art. 11 Kpa, art. 151 Ppsa. w zw. z art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa, art. 80 Kpa, art. 107 § 3 Kpa, art. 141 § 4 Ppsa, art. 106 § 3 Ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 Kpa oraz w zw. z art. 233 § 1 Kpc, art. 133 § 1 Ppsa i art. 151 Ppsa w zw. z naruszeniem art. 77 § 1, 78 § 1 i 2 oraz art. 80 Kpa. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, które w istocie sprowadzają się do zwalczania zaakceptowanego przez Sąd I instancji stanowiska organu, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji leśnej przedmiotowego gruntu leśnego wskazać należy, że działki o nr ewid. ... i ..., znajdują się na terenie przeznaczonym pod zabudowę usług zdrowia i opieki zdrowotnej, pomocy społecznej, zabudowę pensjonatową i zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wbrew twierdzeniom skarżącej słusznie jednak zarówno Sąd, jak i organ wzięły pod uwagę zapisy planu miejscowego i decyzji Marszałka Województwa M. z dnia 30 maja 2008 r. Zasadnie również Sąd zaakceptował stanowisko organów, że plan miejscowy wskazuje na konieczność zachowania na ww. działkach 85% powierzchni biologicznie czynnej (§ 41 pkt 8 lit. g). W niniejszej sprawie podkreślenia także wymaga, że taki sam współczynnik zachowania powierzchni biologicznie czynnej wynika z decyzji Marszałka Województwa M. z dnia 30 maja 2008 r. Postępowanie w sprawie wyłączenia gruntu z produkcji leśnej jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do art. 11 ust. 1 tej ustawy wyłączenie z produkcji gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, w której określa się obowiązki związane z wyłączeniem. Wydanie takiej decyzji następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, o czym stanowi art. 11 ust. 4 tej ustawy. Plan miejscowy określa warunki zabudowy w tym wskaźniki zagospodarowania i zabudowy terenów przeznaczonych pod zabudowę. Wskaźniki zabudowy, w tym wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, mają na celu m.in. ochronę środowiska przyrodniczego, jak i zapewnienie korzystnych warunków użytkowania terenu o określonym przeznaczeniu. Koreluje to z celem ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegającym na ochronie rolniczego i leśnego wykorzystanie gruntów m.in. poprzez ograniczenie możliwości ich wykorzystania na inne cele (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy). Rada gminy, posiadając swobodę w kształtowaniu wskaźników zagospodarowania terenu, poprzez użycie w planie odpowiednich parametrów i wskaźników może ukształtować zabudowę oraz zagospodarowanie danego terenu. Powyższe oznacza, że przy wyłączaniu gruntów leśnych z produkcji i przeznaczaniu ich na cele budowlane powinno się brać pod uwagę także dyrektywy wypływające z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w tym wskaźniki wpływające na ład przestrzenny znajdujące się w miejscowym planie zagospodarowania terenu. Zapisy planu determinują bowiem przeznaczenie gruntów objętych tym planem. Podsumowując zauważyć należy, że co prawda w niniejszej sprawie działki znajdują się na terenie przeznaczonym pod zabudowę, niemniej jednak plan miejscowy wskazuje na konieczność zachowania na ww. działkach 85% powierzchni biologicznie czynnej, co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego decyduje o prawidłowości wydanej przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych decyzji z dnia 26 kwietnia 2017 r., a tym samym o niezasadności zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 13 oraz § 41 pkt 8 lit. g w związku z § 41 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej K. z dnia 14 czerwca 2011 r.; § 18 ust. 1 pkt 1 i 2 planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.