II OSK 826/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2026 r. sygn. akt II SA/Gl 1500/25 w sprawie ze sprzeciwu J. B. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 30 października 2025 r. znak WINB-WOA.7721.224.2025.AS w przedmiocie nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 12 stycznia 2026 r. o sygn. II SA/Gl 1500/25 oddalił sprzeciw J. B. (dalej: strona, skarżący kasacyjnie) od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej Inspektor Wojewódzki) z 30 października 2025 r., znak WINB-WOA.7721.224.2025.AS w przedmiocie nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych. W uzasadnieniu powołanego wyroku stwierdzono m.in., że obecne brzmienie art. 138 § 2 k.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ówczesnej ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnych (stanowiących wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy), gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, czemu nie była w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana miała ograniczyć możliwość podejmowania decyzji kasacyjnych jedynie do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak: A. Golęba, Komentarz do art. 138 k.p.a.; w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX-el., teza 17). Dokonując analizy treści powołanego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. o sygn. II OSK 2846/12 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query, dalej "CBOSA"), zwrócił uwagę, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu I instancji rację ma organ odwoławczy, że w sprawie wymagane jest przeprowadzenie pełnych ustaleń faktycznych i prawnych, które pozwolą dokonać prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót, w celu wydania rozstrzygnięcia odpowiadającego prawu. Inspektor Wojewódzki zakwestionował ustalenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej Inspektor Powiatowy) i nakazał wykonanie dalszych czynności. Wskazał na wykonanie fundamentu pod schody zewnętrzne, gdyż jest to konieczne dla ich stabilności. Zauważył, że z dokumentacji fotograficznej wynika, iż fragment placu przy schodach zewnętrznych został utwardzony. Uznał, że takie działanie wymagało uzyskania odpowiedniego pozwolenia na budowę. Ponadto stwierdził, że roboty budowlane dotyczące rampy oraz schodów zewnętrznych zostały zakończone (skoro są one użytkowane), co potwierdza m.in. załączona do odwołania dokumentacja fotograficzna. Nie jest rzeczą Sądu, by dokonywać ustaleń faktycznych samodzielnie i weryfikować stanowisko wyrażone w tym zakresie przez Inspektora Wojewódzkiego. Ustalenia takie będzie czynił organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu. Jest też oczywiste, że postępowania dowodowego w szerokim zakresie nie może prowadzić organ II instancji, tylko Inspektor Powiatowy. Zasada dwuinstancyjności nie może zostać naruszona. Sąd I instancji zwrócił ponadto uwagę, że w sprzeciwie podnosi się naruszenie wielu różnych przepisów, w tym materialnoprawnych. Sprzeciw zatem stanowi polemikę strony w zakresie dotyczącym istoty sprawy. Tymczasem zarzuty dotyczące naruszenia innych norm niż wynikająca z art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być tu rozpoznawane. Zagadnienia merytoryczne będą przedmiotem oceny prawnej organów w toku dalszego postępowania i po jego zakończeniu ewentualnie staną się przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, w razie wniesienia skargi. Postępowanie dowodowe przed organem I instancji powinno być przeprowadzone wszechstronnie i wnikliwie (art. 7 i 12 § 1 k.p.a.), przy zastosowaniu wszelkich dostępnych środków dowodowych, pozwalających ustalić stan faktyczny oraz prawny. Jak stwierdził Sąd, szczegółowe zalecenia organ odwoławczy zawarł w swej decyzji. W tych warunkach nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., przez co sprzeciw, jako niezasadny, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalono. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia Sądu I instancji wniosła strona, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.: 1) art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 138 § 2 i § 2a oraz art. 139a § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691; dalej "k.p.a.") poprzez bezzasadne oddalenie sprzeciwu i utrzymanie w obrocie prawnym decyzji kasatoryjnej, w której organ odwoławczy sformułował wadliwe wytyczne co do interpretacji materiału dowodowego oraz kwalifikacji obiektu, polegające na apriorycznym zanegowaniu ekspertyzy technicznej i narzuceniu organowi I instancji ustalenia, że rampa i schody posiadają fundamenty i są trwale związane z gruntem oraz wykładni przepisów prawa materialnego, co w świetle art. 139a § 1 k.p.a. stanowi niedopuszczalne związanie organu I instancji co do merytorycznego sposobu rozstrzygnięcia sprawy, czyniąc ponowne postępowanie dowodowe bezprzedmiotowym (pozornym) i naruszając tym samym istotę decyzji kasacyjnej oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a., 2) art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i § 2a k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kognicja sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ogranicza się do czysto formalnego badania przesłanek procesowych, z pominięciem merytorycznej analizy wytycznych organu odwoławczego w zakresie wykładni prawa materialnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów nakazuje przyjąć, iż ocena "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" nie może być dokonana w oderwaniu od norm prawa materialnego, które mają być zastosowane w sprawie, 3) art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 139a § 1 i § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie sprzeciwu i utrzymanie w obrocie prawnym decyzji kasatoryjnej zawierającej wiążące wytyczne co do zmiany trybu postępowania z określonego w art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 418 ze zm.; dalej "p.b.") na wynikający z art. 48 p.b., co doprowadziło do usankcjonowania stanu prawnego związania organu I instancji błędną wykładnią prawa materialnego, której Sąd odmówił kontroli, naruszając tym samym prawo skarżącego do dwuinstancyjnej procedury administracyjnej, 4) art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej Inspektora Wojewódzkiego, co było skutkiem wadliwej kontroli sądowoadministracyjnej polegającej na akceptacji rażących uchybień organu odwoławczego w zakresie postępowania dowodowego; uchybienia te polegały na: a) dowolnej, a nie swobodnej ocenie materiału dowodowego, wyrażającej się w arbitralnym zakwestionowaniu wniosków rzetelnej ekspertyzy technicznej (stwierdzającej brak trwałego związania rampy z gruntem) bez przeprowadzenia jakiegokolwiek przeciwdowodu, co doprowadziło do poczynienia ustaleń faktycznych sprzecznych ze zgromadzonym materiałem, b) braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności poprzez pominięcie oświadczeń inwestora oraz dowodów wskazujących na niezakończenie robót budowlanych, co skutkowało błędnym przyjęciem, że sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia w trybie art. 48 p.b.; c) sporządzeniu uzasadnienia decyzji niewyjaśniającego przyczyn odmowy wiarygodności zebranym dowodom w sprawie, w szczególności ekspertyzie technicznej. W związku z tak sformułowanymi zarzutami, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie go do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie. Wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej. Wyjaśnienia wymaga, wobec sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia norm proceduralnych, że dokonana przez Sąd I instancji ocena dotyczyła prawidłowości zastosowania przez Inspektora Wojewódzkiego art. 138 § 2 k.p.a. Ponieważ przedmiotem sprzeciwu, a więc i kontroli Sądu I instancji była decyzja kasatoryjna wydana na podstawie powołanego przepisu, to Sąd w ramach art. 134 § 1 p.p.s.a. w okolicznościach tej konkretnej sprawy zobligowany był do rozpoznania sprawy w granicach zagadnienia prawnego wyznaczonego treścią art. 138 § 2 k.p.a., gdyż to na podstawie tego przepisu wydano objętą sprzeciwem decyzję. Tym samym nie zaistniały w niniejszej sprawie podstawy do rozpoznania przez Sąd I instancji wszystkich zarzutów strony, w tym odnoszących się do prawidłowości zastosowania danych przepisów prawa materialnego, nakładających na organ nadzoru budowlanego obowiązek procedowania w określonym trybie przewidzianym w ustawie – Prawo budowlane. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a.., tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. organ jest zobowiązany do wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, natomiast ocenie Sądu kontrolującego prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia podlegają jego motywy wskazane w uzasadnieniu wydanej decyzji. Te obowiązki w zakresie wykazania zaistnienia okoliczności umożliwiających uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia są konsekwencją stanowiska, według którego, tego rodzaju decyzja jest dopuszczona wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy (tak: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2012, s. 523). W rozpatrywanej sprawie Inspektor Wojewódzki stwierdził w szczególności, że charakter i zakres wykonanych prac nie uprawniał Inspektora Powiatowego do zastosowania w niniejszej sprawie danej podstawy prawnej. Zwrócił uwagę na ekspertyzę techniczną zrealizowanych prac, zgodnie z dokumentacją fotograficzną rampy, została ona oparta bądź zakotwiona w wyłożonym kostką brukową podłożu. Jak wynika z ekspertyzy, nie jest ona związana z gruntem, a jedynie oparta poprzez blachy podstawy na wybrukowanym placu. Przy czym Inspektor Wojewódzki nie podzielił tego stanowiska i dodał, że wykonano fundament pod schody zewnętrzne, gdyż jest to konieczne dla ich stabilności. Z dokumentacji fotograficznej wynika bowiem, że fragment placu przy schodach zewnętrznych utwardzono. Skoro zatem wykonano fundamenty pod urządzenia, które są trwale związane z gruntem, działanie takie wymagało odpowiedniego pozwolenia na budowę. Gdy inwestor nie dysponuje odpowiednim pozwoleniem, a dana inwestycja nie była zwolniona z jego posiadania, koniecznym było przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 p.b.. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wobec dostrzeżonych rozbieżności co do kwalifikacji prawnej mającej mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, zachodziła konieczność zastosowania regulacji art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenia decyzji Inspektora Powiatowego oraz przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Przeprowadzenie wszak w realiach niniejszej sprawy dodatkowego postępowania, w trybie art. 136 k.p.a. oraz wydanie orzeczenia na tej podstawie doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sąd I instancji zasadnie zaaprobował stanowisko Inspektora Wojewódzkiego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i podkreślił, że wypowiada się jedynie co do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., przez co nie może odnosić się merytorycznie do istoty sprawy (art. 64e p.p.s.a.) ani tym bardziej czynić ustaleń za organy. Kwestie te będą podlegały weryfikacji na kolejnych etapach, po przeprowadzeniu kompletnego postępowania dowodowego i dokonaniu prawidłowej subsumpcji pod odpowiednie przepisy prawa materialnego. Jest tak, gdyż w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3). Stąd czynienie jakichkolwiek merytorycznych ocen i związanie nimi na przyszłość (art. 153 p.p.s.a.) mogłoby naruszyć prawa pozostałych stron, które w niniejszym postępowaniu sądowym z woli ustawodawcy nie uczestniczą. Stanowiłoby to naruszenie ich prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz standardów unijnych, związanych z funkcjonowaniem państwa prawa. Z powyższych względów zarzuty naruszenia postawionych w skardze kasacyjnej przepisów nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Tym samym nie sposób stwierdzić, aby Sąd I instancji naruszył powołane przepisy proceduralne, ponieważ w okolicznościach rozpatrywanej sprawy przy uwzględnieniu zakresu postępowania wyznaczonego treścią art. 138 § 2 k.p.a. w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie, aby Inspektor Wojewódzki błędnie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, które zmierzało do wydania decyzji kasatoryjnej. Ponownie podkreślić należy, że powodem zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy art. 138 § 2 k.p.a. były wątpliwości w zakresie właściwych ustaleń faktycznych związanych z realizacją spornego zamierzenia budowlanego, a co za tym idzie konieczność ich wyeliminowania, by następnie móc wdrożyć właściwy reżim prawny określony w p.b. Skarżący kasacyjnie nie wykazał zaś by z uwagi na dane okoliczność nastąpiło błędne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Istnienie zaś ewentualnych innych wad postępowania nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, tym bardziej, że z uwagi na zastosowanie powołanego przepisu istnieje ewentualna możliwość podniesienia dodatkowej argumentacji przez stronę na etapie ponownego postępowania przed Powiatowym Inspektorem. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej i w tym zakresie nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.