II OSK 831/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...]Sp. z o. o. z siedzibą w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2012 r., I SA/Wa 1626/11 odrzucającego skargę [...]Sp. z o.o. z siedzibą w W. na czynność Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie umieszczenia nieruchomości w wykazie zabytków postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2012 r., I SA/Wa 1626/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej "WSA") odrzucił skargę [...] Sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie (zwanej dalej "spółką") na czynność Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (zwanego dalej "MWKZ) w przedmiocie umieszczenia nieruchomości w wykazie zabytków i nakazał zwrócić skarżącej spółce kwotę 200 zł tytułem wpisu od skargi. W uzasadnieniu wskazano, że pismem z dnia 11 maja 2011 r. Stołeczny Konserwator Zabytków (zwany dalej "SKZ") poinformował spółkę, iż obiekt położony przy ul. [...] w W. ujęty został w wykazie zabytków nieruchomych przekazanym przez MWKZ i w związku z tym został objęty ochroną konserwatorską. Wskazał, że skarżąca spółka jest użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, załączając jednocześnie odpis zwykły z księgi wieczystej KW nr [...]. Pismem z dnia 20 czerwca 2011 r. skarżąca spółka wezwała MWKZ do usunięcia naruszenia prawa, wnosząc o wykreślenie przedmiotowej nieruchomości z wykazu zabytków. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że spółka nie otrzymała decyzji administracyjnej zezwalającej na wpis nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] do wykazu zabytków, a nieruchomość ta nie spełnia ustawowych kryteriów uznania jej za zabytek. W skardze pełnomocnik skarżącej zarzucił MWKZ naruszenie art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 poz. 1568 ze zmianami - zwanej dalej "uooz") twierdząc, że przedmiotowa nieruchomość nie może być uznana za zabytek w świetle definicji zawartej w niniejszym przepisie, gdyż nie posiada wartości historycznej, artystycznej bądź naukowej, której zachowanie miałoby leżeć w interesie społecznym. Podniósł, że wykaz zabytków został umieszczony na stronie internetowej SKZ, a przedmiotowa nieruchomość została oznaczona symbolem "PW" (przeznaczona do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków), a zdaniem pełnomocnika nie istnieje żadna dokumentacja, która wskazywałaby, że nieruchomość była przedmiotem zainteresowania MWKZ w kontekście włączenia go do ewidencji wojewódzkiej, a tym samym uznania jej za zabytek. Wskazał ponadto, że organy nadzoru konserwatorskiego zajmowały się już nieruchomością w trakcie postępowania uzgodnieniowego w sprawie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości i uzgodniły decyzję zezwalającą m. in. na wyburzenie i wybudowanie nowego budynku (załączając jednocześnie postanowienie SKZ z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] oraz decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] o warunkach zabudowy). Pełnomocnik spółki stwierdził, że skoro decyzja o wpisie nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. nie została doręczona stronie skarżącej, to tym samym nie zostało przeprowadzone postępowanie administracyjne w tym zakresie. Okoliczności te prowadzą do uznania, zdaniem pełnomocnika, za niezgodne z prawem umieszczenie przez MWKZ przedmiotowej nieruchomości w wykazie zabytków. W podsumowaniu skargi pełnomocnik spółki podkreślił, że czynność MWKZ, polegająca na ujęciu nieruchomości w wykazie - ze swej natury ingerująca w prawo własności - w przypadku skarżącej spółki spowodowała drastyczną ingerencję w uprawnienia wynikające z przysługującego jej tytułu do gruntu. Skarżąca posiada prawomocną decyzję o warunkach zabudowy, zezwalającą na wyburzenie budynku znajdującego się obecnie na nieruchomości, którą uzyskała niemałym zaangażowaniem sił i środków (wynagrodzenie architektów oraz pełnomocników w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym), podczas gdy w świetle obecnego stanowiska SKZ, wskazanego w piśmie z dnia 11 maja 2011 r., zagospodarowanie działki zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z dnia 24 maja 2007 r., wskutek ujęcia nieruchomości w wykazie, stało się niemożliwe. Stan ten powoduje również obniżenie wartości rynkowej nieruchomości o co najmniej kilkanaście milionów złotych. W piśmie procesowym z dnia 22 września 2011 r. pełnomocnik spółki podniósł, że wbrew temu co twierdzi organ w piśmie z dnia 26 sierpnia 2011 r. obiekt znajdujący się w załączonej do pisma z dnia 15 lipca 2011 r. tabeli pod nr [...] oznaczony literami "PW", nie został nigdy wyznaczony przez Prezydenta m. st. Warszawy w porozumieniu z tym organem w celu umieszczenia go w gminnej ewidencji zabytków. W kolejnym piśmie z dnia 7 grudnia 2011 r., zawierającym obszerną polemikę w odniesieniu do kwestii działania organów konserwatorskich w porozumieniu, wskazał, że wbrew twierdzeniom organu do takowego porozumienia, w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, nie doszło, co wynika z braku materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że umieszczenie obiektu w wykazie zabytków nieruchomych przeznaczonych do włączenia do gminnej ewidencji m. st. Warszawy nie wiąże się z wydaniem decyzji administracyjnej. Samo zaś docelowe sporządzenie karty ewidencyjnej zabytku architektury i budownictwa (i odpowiednio karty adresowej), a tym samym włączenie do ewidencji, jest wyłącznie czynnością materialno-techniczną nie wymagającą zgody właściciela tejże nieruchomości. Organ stwierdził, że wykaz, przekazany pismem z dnia 15 lipca 2010 r., został opublikowany na stronie BIP Urzędu m. st. Warszawy. MWKZ podkreślił, że przepisy nowelizujące uooz nie przewidują wprost kompetencji dla wojewódzkich konserwatorów zabytków do weryfikacji gminnej ewidencji zabytków (dotyczy obiektów zabytkowych wyznaczonych przez organy samorządu terytorialnego, dla terenu Miasta Stołecznego Warszawy - SKZ). Organ podkreślił, że samo wykonanie karty ewidencyjnej zabytku nie stanowi ochrony konserwatorskiej dla zabytku. Dla rzeczywistego sprawowania tejże ochrony wymagany jest: wpis do rejestru zabytków (ochrona bezpośrednia); uznanie za pomnik historii (wyłącznie zabytku uprzednio już wpisanego do rejestru zabytków); utworzenie parku kulturowego (ochrona wielkoobszarowa, pośrednia); ustalenie tejże ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i odpowiednio linii kolejowej/lotniska użytku publicznego (ochrona pośrednia). W piśmie procesowym z dnia 18 listopada 2011 r. MWKZ podniósł, że przepis art. 1 pkt 5 lit. b\ nowelizacji ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dokonuje zmiany art. 22, gdzie dodaje się ust. 5, zgodnie z którym w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Ustawa przewiduje zatem możliwość wyznaczenia przez organ samorządu zabytku nieruchomego do ujęcia w ewidencji zabytków, jednakże nakazuje, aby dokonać tego w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Tak więc zdaniem MWKZ ustawodawca użył sformułowania "w porozumieniu" oznaczającego, że zarówno organ samorządu, jak i wojewódzki konserwator zabytków muszą być zgodni co do tego, że dany obiekt umieścić należy w ewidencji gminnej (w niniejszej sprawie także w ewidencji wojewódzkiej). Porozumienie zakłada, że na dane rozstrzygnięcie każdy z podmiotów wyraża zgodę. Podkreślono także, iż obiekt położony w Warszawie przy ul. [...] przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy figurował w tzw. "projekcie gminnej ewidencji m. st. Warszawy" opublikowanym na stronie internetowej Urzędu m. st. Warszawy, prowadzonym w formie kart adresowych zabytku. W piśmie z dnia 30 grudnia 2011 r. organ podkreślił, że w dniu 21 maja 2010 r. Zastępca Prezydenta m. st. Warszawy przekazał do MWKZ listę zabytków zawierającą, obok obiektów wpisanych do rejestru zabytków i figurujących w wojewódzkiej ewidencji, inne zabytki nieruchome przezeń wyznaczone. Był to materiał "wewnętrzny", opracowany przez SKZ, stanowiący tzw. "projekt gminnej ewidencji zabytków". Tenże materiał, uzupełniony przez MWKZ w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości symbolem "PW" został przekazany zwrotnie Prezydentowi m. st. Warszawy w dniu 15 lipca 2010 r., a tym samym doszło do porozumienia. W zaskarżonym postanowieniu WSA wskazał, że umieszczenie obiektu położonego w Warszawie przy ul. Mysiej 3 w wykazie zabytków nieruchomych przeznaczonych do włączenia do gminnej ewidencji m. st. Warszawy nie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych (art. 3 § 2 ppsa), bowiem nie jest ani decyzją, ani postanowieniem, jak również aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 4 ppsa), lecz czynnością materialno-techniczną i stanowi materiał, który w swym zamierzeniu ma pomóc w tworzeniu nowych gminnych ewidencji zabytków. Wnosząc skargę kasacyjną pełnomocnik zaskarżył w całości ww. postanowienie WSA i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie WSA sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od MWKZ kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. W przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny (zwany dalej "NSA"), że czynność polegająca na umieszczeniu przez MWKZ obiektu nieruchomego w wykazie zabytków, o którym mowa w art. 7 ustawy nowelizującej nie podlega kontroli administracyjnej i sądowoadministracyjnej zażądano, by NSA rozważył możliwość skierowania, na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zmianami - zwanej dalej "Konstytucją") pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego (zwanego dalej "TK") o proponowanej treści: "Czy art. 7 w zw. z art. 8 ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 75, poz. 474), w zakresie, w jakim uniemożliwia zainteresowanemu (właścicielowi/użytkownikowi wieczystemu nieruchomości objętej takim wykazem) kontrolę zarówno w trybie administracyjnym jak i sądowoadministracyjnym czynności wojewódzkiego konserwatora zabytków polegającej na umieszczeniu nieruchomości w wykazie zabytków, o którym mowa w art. 7 tej ustawy, która skutkuje pozbawieniem części uprawnień właścicielskich w zakresie zagospodarowania nieruchomości, jest zgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji?" oraz o zawieszenie postępowania sądowego do czasu udzielenia odpowiedzi na przedmiotowe pytanie. Sądowi pierwszej instancji zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami - zwanej dalej "ppsa") poprzez sporządzenie mającego fundamentalne braki uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w szczególności w zakresie podstawy prawnej stanowiska, zgodnie z którym zaskarżona czynność MWKZ jest wyłącznie czynnością materialno- -techniczną i nie zawiera się w katalogu aktów i czynności podlegających kontroli sądów administracyjnych, co uniemożliwia dokonanie instancyjnej kontroli przedmiotowego orzeczenia, a co za tym idzie uniemożliwia skarżącej obronę swoich praw, a także 2) art. 56 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa poprzez odrzucenie skargi na czynność MWKZ z uwagi na rzekomy brak kognicji sądu administracyjnego w tej sprawie, podczas gdy czynność polegająca na umieszczeniu nieruchomości przy ul. Mysiej 3 w wykazie zabytków - w świetle przepisów art. 7 w związku z art. 8 ustawy nowelizującej - niezaprzeczalnie rozstrzyga w sposób władczy o indywidualnych prawach lub obowiązkach strony skarżącej, w związku z czym należy ją uznać za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ppsa). W uzasadnieniu wskazano, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, na jakiej podstawie WSA uznał, że zaskarżona czynność MWKZ jest wyłącznie czynnością materialno- -techniczną, niepodlegającą kontroli sądu administracyjnego, a co za tym idzie istnieje konieczność odrzucenia skargi. Co więcej, stanowisko Sądu, zgodnie z którym umieszczenie nieruchomości w wykazie "nie rozstrzyga o indywidualnych prawach i obowiązkach" jest literalnym zaprzeczeniem regulacji ustawy nowelizującej, zgodnie z którą wpisanie obiektu do wykazu - do czasu założenia ewidencji zabytków - skutkuje taką jego ochroną, jak przy wpisie nieruchomości do rejestru zabytków. Zdaniem autora skargi kasacyjnej WSA nie zapoznał się ani z treścią uzasadnienia skargi, ani pism procesowych składanych przez stronę skarżącą w toku postępowania. Odnośnie kolejnego zarzutu wskazano, że gdyby Sąd pierwszej instancji pokusił się o zapoznanie się z treścią przepisów ustawy nowelizującej to z pewnością doszedłby do wniosku, że czynność polegająca na umieszczeniu nieruchomości w wykazie w rzeczywistości wywołuje istotne negatywne skutki w sferze praw i obowiązków jednostki (właściciela/użytkownika wieczystego nieruchomości), a co za tym idzie spełnia wszelkie przesłanki zakwalifikowania jej jako czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień tub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ppsa). Z uwagi na powyższe, nie może budzić żadnych wątpliwości, że czynność umieszczenia nieruchomości w wykazie zabytków poddaje się kontroli sądownictwa administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Stosownie do art. 166 w związku z art. 141 § 4 ppsa uzasadnienie postanowienia powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdaniem NSA uzasadnienie postanowienia Sądu I instancji nie zawiera wszystkich niezbędnych elementów wskazanych w cytowanym przepisie. W szczególności, jak prawidłowo wskazuje się w skardze kasacyjnej, brak jest w zaskarżonym postanowieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Nie jest bowiem wystarczające przytoczenie przepisu prawnego wskazanego przez skarżącego z powołaniem się na jego literalne brzmienie, jak również niewystarczające jest powołanie się na stanowisko organu, bez ustosunkowania się do niego. Z uzasadnienia orzeczenia Sądu I instancji powinno wynikać dlaczego uznano skargę w niniejszej sprawie za niedopuszczalną. Temu zadaniu uchybił Sąd I instancji sporządzając uzasadnienie, które ze względu na swą lakoniczność nie poddaje się kontroli NSA. W sprawie niniejszej bowiem, poza przytoczeniem treści przepisu i powtórzeniem racji organów administracji - także bez jakiegokolwiek wywodu prawnego - brak jest merytorycznych rozważań WSA i to w tak istotnej kwestii, jaką jest konstytucyjne prawo do rozpoznania sprawy przez Sąd. Wobec uznania zarzutu naruszenia prawa procesowego (art. 141 § 4 ppsa) niecelowe było odnoszenie się przez NSA do pozostałych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, gdyż już tylko ta okoliczność przesądziła o uchyleniu zaskarżonego postanowienia WSA. W świetle powyższych ustaleń, wobec usprawiedliwionego zarzutu przedstawionego we wniesionej skardze kasacyjnej, zaistniała konieczność uchylenia - na podstawie art. 185 § 1 ppsa - zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy WSA do ponownego rozpoznania. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd nie orzekał, ponieważ w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada wynikająca z art. 199 ppsa, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Oznacza to, że co do zasady stronie, która poniosła koszty postępowania nie przysługuje zwrot kosztów. Wyjątki od tej zasady określa art. 200 - 204 ppsa. Dlatego też w art. 209 ppsa przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 ppsa) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 ppsa. Tak więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Należy zaznaczyć, iż o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 ppsa wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę. W razie uwzględnienia skargi kasacyjnej na postanowienie o odrzuceniu skargi, poniesione przez skarżącego koszty postępowania kasacyjnego związane ze skargą kasacyjną na postanowienie o odrzuceniu skargi, podlegają zaliczeniu do poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw i mogą być zasądzone na rzecz skarżącego od organu, w razie uwzględnienia skargi, na podstawie art. 200 ppsa. Natomiast o zwrocie kosztów sądowych, które zostały uiszczone a nie są kosztami należnymi, orzeka z urzędu, na podstawie art. 225 ppsa, Sąd I instancji. Biorąc pod uwagę podjęte rozstrzygnięcie NSA nie rozważał już możliwości skierowania, na podstawie art. 193 Konstytucji, pytania prawnego do TK o proponowanej przez autora skargi kasacyjnej treści.