II OSK 837/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2025 r. sygn. akt IV SA/Po 899/25 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w G. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 sierpnia 2025 r., nr WOA.7722.121.2025.KP w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 18 grudnia 2025 r., sygn. akt IV SA/Po 899/25, odrzucił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej "skarżąca") na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB") z dnia 6 sierpnia 2025 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Kodeks postępowania administracyjnego w aktualnym brzmieniu nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Możliwość taka nie wynika również z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418; w skrócie: "p.b."), które normują postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych (verba legis: "postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy"). Wobec powyższego należało uznać, że nie jest dopuszczalne zaskarżenie postanowienia WWINB w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, w drodze skargi do sądu administracyjnego, albowiem skarga na takie postanowienie jest niedopuszczalna. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 101 § 3 k.p.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten wyłącza możliwość odrębnego zaskarżania postanowień o odmowie zawieszenia postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez Sąd I instancji, iż brak było podstaw do rozpoznania przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenia wniesionego przez skarżącą kasacyjnie na postanowienie organu I instancji odmawiające zawieszenia postępowania, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że środek zaskarżenia przysługuje również na rozstrzygnięcie organu administracji w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, albowiem postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania jest niewątpliwie orzeczeniem "w sprawie zawieszenia", co w rezultacie doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej. Na wypadek nieuwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny powyższego zarzutu, zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła nadto: naruszenie prawa materialnego tj.: art. 112 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ochrona wynikająca z art. 112 k.p.a. nie znajduje zastosowania w realiach niniejszej sprawy, a w konsekwencji na uznaniu przez Sąd I instancji, iż błędne pouczenie zawarte w postanowieniu organu I instancji o dopuszczalności wniesienia zażalenia pozostaje prawnie irrelewantne w przedmiotowej sprawie i nie wywołuje skutków ochronnych dla skarżącej kasacyjnie, podczas gdy przepis ten nie ustanawia nowego środka zaskarżenia, lecz statuuje normę gwarancyjną, zgodnie z którą strona działająca w zaufaniu do wadliwego pouczenia organu nie może ponosić z tego tytułu negatywnych konsekwencji procesowych, co w konsekwencji doprowadziło do uznania o niedopuszczalności wniesionego zażalenia mimo pouczenia organu I instancji o prawie do jego wniesienia, a następnie odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.; naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na pominięciu zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej oraz obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników, a także na zaakceptowaniu sprzecznego ukształtowania sytuacji procesowej skarżącej kasacyjnie, w którym organ I instancji pouczył skarżącą kasacyjnie o dopuszczalności zaskarżenia postanowienia w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, podczas gdy Sąd I instancji uznał taki środek za niedopuszczalny, nie zapewniając przy tym stronie ochrony wynikającej z działania w zaufaniu do pouczenia organu, co prowadziło do przyjęcia niedopuszczalności środka zaskarżenia i w konsekwencji do odmowy merytorycznego rozpoznania sprawy oraz odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.; b) art. 9 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na pominięciu obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o przysługujących jej prawach i środkach prawnych oraz na przyjęciu przez Sąd I instancji, że błędne pouczenie udzielone skarżącej kasacyjnie przez organ I instancji co do dopuszczalności wniesienia środka zaskarżenia nie ma znaczenia dla oceny jej sytuacji procesowej, mimo że obowiązek prawidłowego pouczenia obciąża organ administracji, zaś strona ma prawo polegać na informacji udzielonej przez organ, co doprowadziło do obciążenia skarżącej kasacyjnie negatywnymi konsekwencjami procesowymi błędu organu i doprowadziło do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Przechodząc do rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej przede wszystkim należy wskazać, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zaskarżone skargą w niniejszej sprawie postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 sierpnia 2025 r., w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, nie jest ani postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do jej istoty, ani postanowieniem kończącym postępowanie. Nie jest również postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Jak wynika bowiem z art. 141 § k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z kolei w myśl art. 101 § 3 k.p.a. zażalenie służy stronie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Wbrew stanowisku strony skarżącej, z użytego w ww. przepisie wyrażenia "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania" nie można wywodzić, że obejmuje ono wszelkie przypadki postanowień związanych z zawieszeniem. Skoro w przepisie tym użyto takiego określenia jak "postanowienie w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że "postanowieniem w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania (por. wyrok NSA z 17 września 2025 r. sygn. akt II OSK 1671/23; Barbara Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2019, s. 582-583). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia zarówno wykładnia celowościowa jak i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., która miała miejsce w 2011 r. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać zaś należy przede wszystkim w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (por. wyroki NSA z 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 3827/18; 17 września 2025 r. sygn. akt II OSK 1671/23, 15 października 2025 r. sygn. akt II OSK 2565/24). Niewątpliwie błędne pouczenie w postanowieniu organu pierwszej instancji o możliwości wniesienia omawianego zażalenia, nie daje podstawy do przyjęcia jego dopuszczalności. Natomiast wniesione zażalenie od postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania winno spowodować w takich okolicznościach prawnych wydanie przez organ odwoławczy postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia. Nie można jednak uznać, że Sąd I instancji winien w oparciu o powyższe rozpoznać wniesioną skargę. Z tego powodu nie mogły zostać uznane za trafne zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów proceduralnych, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 9 k.p.a. oraz art. 112 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.