II OSK 846/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1097/20 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. J. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 18 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1097/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] maja 2009 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz na rozbiórkę budynku gospodarczego usytuowanego bezpośrednio przy granicy z działką nr ew. [...], na działce nr ew. [...] obręb [...], położonej przy ul. [...] w Dzielnicy [...][...], uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając mu mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że oświadczenie P. S. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinno zostać zweryfikowane, pomimo że w toku postępowania zwykłego nie budziło ono żadnych wątpliwości i żadna ze stron go nie kwestionowała, w konsekwencji uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że zgoda na zrealizowanie miejsc postojowych poza obszarem zakreślonym w złączniku graficznym do decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2008 r. ustalającej warunki zagospodarowania i zabudowy dla części działki nr [...] wywołuje szczególnie negatywne skutki społeczno-gospodarcze, pomimo że nie wpływa na zaburzenie ładu przestrzennego danego terenu, a M. J. na takie usytuowanie inwestycji godził się i nie kwestionował jej przez blisko 10 lat, a w konsekwencji uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że organ dokonał analizy wszystkich trzech przesłanek rażącego naruszenia prawa i ustalił, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do rażącego uchybienia przepisom art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego (według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji). Inwestor, P. S., wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to, w toku postępowania zwykłego, nie budziło uzasadnionych wątpliwości, a prawo P. S. do dysponowania działką ew. nr [...] z obrębu [...] nie było kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Do wniosku o pozwolenie na budowę P. S. dołączył oświadczenie współwłaścicieli, M. J. i W. S. z [...] marca 2009 r. o braku zastrzeżeń do przewidywanej budowy budynku jednorodzinnego na południowo-zachodniej części działki i oświadczenie, że wyrażają zgodę na rozbiórkę istniejących budynków gospodarczych. W związku z powyższym organ stopnia podstawowego nie miał obowiązku badać oświadczenia, ponieważ w toku sprawy nie pojawiły się podstawy do podważania prawdziwości oświadczenia złożonego przez P. S. W piśmie z [...] marca 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, M. J. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Należy przypomnieć, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). Niniejsza sprawa dotyczy pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz na rozbiórkę budynku gospodarczego usytuowanego bezpośrednio przy granicy z działką nr ew. [...], na działce nr ew. [...] obręb [...], położonej przy ul. [...] w Dzielnicy [...][...]. Organy ustaliły, że inwestor, P. S., wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę ww. budynku złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działka nr ew. [...] obręb [...], położona przy ul. [...] w Dzielnicy [...][...]) na cele budowlane. Ponadto inwestor legitymował się decyzją Prezydenta [...] z [...] lutego 2008 r. Nr [...], ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji, z którą przedłożony projekt budowlany jest zgodny. Organy nie stwierdziły kwalifikowanych naruszeń wymogów ww. decyzji o warunkach zabudowy co do rodzaju zabudowy, nieprzekraczalnej linii zabudowy według załącznika nr 1; wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do 33%, powierzchni biologicznie czynnej, liczby kondygnacji, wysokości kalenicy, geometrii dachu, kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. W zakresie miejsc parkingowych, organy stwierdziły, że nie naruszają one § 19 ust. 2 Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. (odległość wydzielonych miejsc postojowych na działce budowlanej od granicy tej działki). Z projektu zagospodarowania działki, wynika, że projektowane 4 miejsca parkingowe zaprojektowane zostały w odległości 3,0 m od granicy z działkami nr ew. [...],[...] i [...]. Organy wskazały też, że elewacja północno-wschodnia projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z otworami zlokalizowana została w odległości 13,5 m od granicy z działką nr ew. [...], natomiast elewacja południowo-zachodnia projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z otworami zlokalizowana została w odległości ok. 24,0 m od granicy z działką drogową nr ew. [...] (ul. [...]), zaś elewacja północno-zachodnia projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z otworami zlokalizowana została w odległości ponad 10 m od granicy z działkami nr ew. [...],[...] i [...]. Oznacza to, że rozwiązania projektowe nie uchybiały rażąco przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak wynika z akt sprawy projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny bez otworów zlokalizowany został w granicy z działką nr ew. [...]. Postanowieniem z [...] października 2008 r., Nr [...] Prezydent [...] wyraził zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, tj. § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia, umożliwiające wykonanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych projektowanego budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...], usytuowanej bezpośrednio przy granicy działką budowlaną nr ew. [...]. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego (stan prawny na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę), pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli była ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (pkt 1); złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (pkt 2). Jak wynika z akt sprawy, inwestor, składając wniosek o pozwolenie na budowę i rozbiórkę, przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością oznaczoną jako działka nr ew. [...] na cele budowlane, powołując się na prawo współwłasności (W. S. i M. J..) oraz postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] Wydział II Cywilny w sprawie o sygn. akt [...]. Oświadczenie to, ponieważ nie budziło wątpliwości w postępowaniu zwykłym, zostało dołączone do akt sprawy i nie podlegało dodatkowemu sprawdzeniu. Jak słusznie wskazał Sąd wojewódzki, choć obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego jest sprawdzenie, czy inwestor złożył takie oświadczenie, a nie weryfikacja jego treści, to w niniejszej sprawie, z uwagi na dołączone do niego dokumenty oraz ich treść, wymagało ono weryfikacji. Takiej weryfikacji organy jednak nie przeprowadziły. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Sąd Rejonowy dla [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 1994 r. w sprawie o sygn. akt [...] dokonał podziału działki nr ew. [...] do użytkowania w ten sposób, że W. J. przyznał do użytkowania część północną działki, o pow. 493 m2, zaś R. S. część południową tej działki, o pow. 493 m2 (podział quoad usum). W następstwie tego podziału i dalszych przekształceń własnościowych W. S. uzyskał prawo do wyłącznego użytkowania południowo-zachodniej połowy działki nr [...] przy ul. [...] w W. Powyższe oznacza więc, że realizacja przedmiotowej inwestycji wymagała zgody ówczesnych właścicieli – W. S. i M. J. Takie zgody zostały w sprawie udzielone, ale w ograniczonym zakresie. W. S. i M. J., w pismach z [...] marca 2009 r., udzielili P. S. zgody na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego na południowo-zachodniej części działki, ze ścianą zlokalizowaną w ostrej granicy z działką nr ew. [...] oraz zgodę na rozbiórkę komórek. Zgody dotyczyły zatem inwestycji realizowanej na południowo-zachodniej części działki, natomiast pozwolenie na budowę objęło zgodę na lokalizację czterech miejsc postojowych na południowej połowie działki. Prawidłowo zatem stwierdził Sąd wojewódzki, że okoliczność ta wymaga oceny w kontekście przesłanki rażącego naruszenia prawa, a więc prawidłowo uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, uproszczenie w kompletowaniu dokumentacji poprzedzającej wydanie pozwolenia na budowę, poprzez ograniczenie do złożenia oświadczenia, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku stosowania przy rozpoznawaniu sprawy zasad postępowania określonych w k.p.a. Organ administracji publicznej ma nie tylko prawo, ale i obowiązek sprawdzenia prawdziwości złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy poweźmie uzasadnioną wątpliwość co do prawdziwości treści oświadczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2762/20, LEX nr 3200288). Nie ma więc racji skarżący kasacyjnie organ, że skoro oświadczenie inwestora nie budziło żadnych wątpliwości i "żadna ze stron go nie kwestionowała" organ nie powinien wnikliwie przeanalizować zarówno jego treści, jak i odnieść jej do specyficznej sytuacji prawnej nieruchomości, na której planowano inwestycję. Podobnie, nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że zgoda na zrealizowanie miejsc postojowych poza obszarem zakreślonym w załączniku graficznym do decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2008 r., ustalającej warunki zagospodarowania i zabudowy dla części działki nr [...], została zakwalifikowana przez Sąd wojewódzki jako wywołująca szczególnie negatywne skutki społeczno-gospodarcze. Skoro bowiem planowana inwestycja, zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę), podlegała sprawdzeniu m.in. w zakresie zgodności projektu zagospodarowania działku lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to istotne jest ustalenie, której części działki dotyczyła ww. decyzja, w kontekście zakresu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ujawnionego przez inwestora w jego oświadczeniu. Dopiero gdy organ dokona takiej analizy, będzie mógł stwierdzić, czy w sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2009 r. Podsumowując, w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy – organy nie przeanalizowały w sposób wnikliwy i wystarczający przedłożonych w sprawie dokumentów w kontekście wymogów wynikających przede wszystkim z art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie przesądzając zatem merytorycznego rozstrzygnięcia stwierdzić należy, że na obecnym etapie postępowania sprawa nie dojrzała do jej merytorycznego załatwienia. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego w punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.