II OSK 849/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska ( spr.) sędzia NSA Andrzej Gliniecki Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2203/06 w sprawie ze skargi L.P. na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżaną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz L.P. kwotę 660 (słownie: sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2203/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę L.P. na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji Cudzoziemców z dnia [...] września 2006 r. nr [...]w przedmiocie odmowy stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego. W sprawie ustalono, iż L.P. urodziła się jako L.P., córka P. M. i N. z domu L. w dniu 1 sierpnia 1959 r. w G. W roku 1977 wraz z rodzicami wyjechała na stałe do RFN. Wcześniej, 11 lipca 1977 r., małoletnia wówczas L.P. oraz jej rodzice wystąpili do Rady Państwa o udzielenie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego na niemieckie w związku z wyjazdem na stałe do RFN. L.P. po przyjeździe do Niemiec nabyła obywatelstwo niemieckie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd I instancji uznał, iż oceniając czy nastąpiła utrata obywatelstwa przez skarżącą, należy uwzględnić stan prawny w okresie gdy nastąpiły zdarzenia, które mogły spowodować utratę obywatelstwa. Z tego względu w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znalazły przepisy ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r. Warunkiem utraty obywatelstwa, w świetle tej ustawy, było łączne spełnienie dwóch warunków: wydanie wymaganego zezwolenia przez Radę Państwa oraz uzyskanie obywatelstwa obcego (art. 13 ust. 1), przy czym zezwolenie udzielone rodzicom rozciąga się na dzieci, gdy ukończyły one 16 lat za ich zgodą (art. 13 ust. 2 i 5). W ocenie Sądu, spełniona została pierwsza z przesłanek utraty obywatelstwa. Rodzice skarżącej wystąpili do Rady Państwa z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę obywatelstwa w związku z wyjazdem do Niemiec na pobyt stały. Również skarżącą w dniu 11 lipca 1977 r. wystąpiła z takim wnioskiem. Rodzice skarżącej i ona sama deklarowali równocześnie narodowość niemiecką zatem wyjazd ten Sąd określił mianem repatriacji. Zostali oni więc objęci generalnym zezwoleniem Rady Państwa na zmianę obywatelstwa, którą stanowiła uchwała z dnia 16 maja 1956 r. nr 37/56 w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego repatriantom niemieckim (niepubl.). Spełnione były dwie przesłanki warunkujące wyrażenie zgody - została złożona prośba oraz nastąpiła repatriacja do RFN (pkt 1 uchwały), co potwierdza opuszczenie Polski przez rodziców skarżącej. Bezsporne jest także, iż skarżąca nabyła obywatelstwo niemieckie, a więc została spełniona druga ustawowo wymagana przesłanka warunkująca zmianę obywatelstwa. Powyższe okoliczności wskazują, zdaniem Sądu, iż organy administracji publicznej słusznie orzekły o odmowie stwierdzenia posiadania obecnie obywatelstwa polskiego przez skarżącą. Sąd uznał, iż uchwała Rady Państwa nr 37/56 stanowiła sui generis "generalny akt stosowania prawa" wydany przez Radę Państwa w zakresie przysługujących jej kompetencji. Akt ten stanowił generalne, pod względem podmiotowym, zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego przez osoby, które opuszczały Polskę, w celu wyjazdu na stałe do RFN, o ile wyraziły one chęć zmiany obywatelstwa. Wymaganym warunkiem zmiany obywatelstwa było wyłącznie uzyskanie zezwolenia właściwej władzy a nadto z odnośnym wnioskiem do Rady Państwa musiał wystąpić Prezes Rady Ministrów. Ustawa nie określała więc wymagania, aby imienne wnioski były rozpatrzone przez Radę Państwa, ani aby były one wniesione przed wyrażeniem zgody. W świetle obowiązujących ówcześnie regulacji, wystarczającym warunkiem formalnym wydania zezwolenia na zmianę obywatelstwa przez Radę Państwa było przedłożenie odnośnego wniosku w tym zakresie przez Prezesa Rady Ministrów. Reasumując, Sąd przyjął, iż skoro uchwała Rady Państwa nr 37/56 stanowiła skuteczne zezwolenie na zmianę obywatelstwa przez skarżącą, a równocześnie zostały spełnione pozostałe ustawowe przesłanki utraty przez nią obywatelstwa, to trafnie Prezes UdSRiC, orzekając w sprawie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez L.P. Na powyższy wyrok, skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodła L.P. reprezentowana przez pełnomocnika wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: 1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 16 ust. 1 w zw. z art. 20 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, wskutek jego błędnej wykładni i uznania, iż Uchwała Rady Państwa nr 37/56 z dnia 16 maja 1956 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa repatriantom niemieckim (niepubl.) stanowiła zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego wydane na podstawie art. 16 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r., pomimo że z chwilą wejścia w życie tej ustawy utraciła moc obowiązującą ustawa z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 4, poz. 25), co w konsekwencji prowadziło do uchylenia przepisów wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy i w celu jej wykonania, w tym Uchwały Rady Państwa nr 37/56 z dnia 16 maja 1956 r., 2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. przepisu art. 13 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim wskutek jego błędnej wykładni, wyrażającej się w uznaniu, że do zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego nie było konieczne wydanie aktu indywidualnego, jednostkowego, skierowanego do określonego adresata, zaś takie indywidualne zezwolenie mogła zastąpić generalna Uchwała Rady Państwa nr 37/56 z dnia 16 maja 1956 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa repatriantom niemieckim (niepubl.). 3. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, wskutek jego niewłaściwego zastosowania i uznania wyłącznie w oparciu o wniosek podpisany przez skarżącą, iż wyraziła ona zgodę na zmianę obywatelstwa, podczas gdy całokształt okoliczności sprawy prowadzi do wniosku, iż sytuacja podpisującej dokument niepełnoletniej osoby była w pełni zdeterminowana przez decyzję o wyjeździe za granicę podjętą przez jej rodziców, co prowadzi do wniosku, iż wyrażenie zgody na wyjazd nie było samodzielną decyzją skarżącej i nie wywołało wobec niej skutków prawnych przewidzianych tym przepisem, 4. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) wyrażające się w przyjęciu, iż rozpatrując skargę będącą następstwem załatwienia w formie decyzji indywidualnej sprawy z zakresu administracji należy mieć na uwadze interes prawny osób nie będących stronami ani uczestnikami postępowania, tj. innych osób, które zmieniły obywatelstwo w oparciu o Uchwałę Rady Państwa nr 37/75 z dnia 8 stycznia 1951 r., zaś przychylenie się przez Sąd w wyroku do koncepcji, zgodnie z którą powołana uchwała nie wywołała w ogóle skutków prawnych w stosunku do skarżącej, może prowadzić do zdestabilizowania sytuacji prawnej setek tysięcy repatriantów, wskutek związania organu treścią orzeczenia przy rozpatrywaniu innych spraw indywidualnych załatwianych w drodze decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego powinno stanowić akt indywidualny, jednostkowy, skierowany do określonego adresata, co wynika z gramatyczno-językowej wykładni wskazanych przepisów. Strona skarżąca wskazała, iż nie zostały w odniesieniu do niej spełnione przesłanki utraty obywatelstwa w trybie określonym cytowanymi wyżej przepisami, albowiem podpis pod wnioskiem o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego złożony przez L.P. nie stanowił jej oświadczenia woli, a zezwolenie właściwego organu polskiego na zmianę obywatelstwa nie nastąpiło, gdyż Uchwała Rady Państwa nr 37/56 z dnia 16 maja 1956 r. nie obowiązywała od chwili wejścia w życie ustawy o obywatelstwie z 1962 r., a nadto nie stanowiła aktu indywidualnego lecz generalny. Spełniony został zatem jedynie trzeci spośród wymaganych przez ustawę warunków, w postaci nabycia obywatelstwa obcego. Nie została natomiast spełniona przesłanka w postaci wydania przez Radę Państwa indywidualnego zezwolenia na zmianę obywatelstwa. Oznacza to w konsekwencji, że wnioskodawca nie utracił polskiego obywatelstwa, ponieważ nie został spełniony konstytutywny warunek takiej utraty przewidziany wart. 13 ust. 1 ustawy. Nawet gdyby przyjąć, iż treść Uchwały Rady Państwa nr 37/56 mieściła się w ramach wskazanego upoważnienia ustawowego i akt ten stanowił prawnie doniosłe udzielenie generalnego pod względem podmiotowym zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego, to okolicznością mającą istotne znaczenie w sprawie jest fakt utraty mocy obowiązującej tegoż aktu z chwilą wejścia w życie ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r. Dodatkowo wskazano, iż należy wziąć pod uwagę sytuację prawną skarżącej w chwili wszczęcia procedury związanej z jej wyjazdem do Niemiec. Okolicznością, której w tym zakresie nie wolno pominąć, jest faktyczna niemożność decydowania o swoim losie przez niepełnoletnią osobę, której rodzice podjęli decyzję o wyjeździe do Niemiec. Chociaż wyraziła ona zgodę na zmianę obywatelstwa jako osoba, która ukończyła 16 rok życia zgodnie z treścią art. 13 ust. 5 powołanej ustawy, to jednak nie można wiązać ze złożonym oświadczeniem woli jakichkolwiek skutków prawnych w kontekście młodego wieku, niedojrzałości psychicznej osoby niepełnoletniej, jak i braku faktycznej możliwości samodzielnego egzystowania uczącej się osoby bez rodziców jako prawnych opiekunów. Trudno znaleźć uzasadnienie dla rozwiązania przyjętego w ustawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty należy uznać za zasadne. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej P.p.s.a.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 ustawy P.p.s.a., w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone. W pierwszej kolejności podnieść należy, iż stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim obywatel tracił obywatelstwo, jeżeli zostały spełnione łącznie dwie przesłanki: uzyskanie zezwolenia właściwego organu polskiego na zmianę obywatelstwa polskiego oraz nabycie obywatelstwa obcego. O ile fakt nabycia przez L.P. obywatelstwa niemieckiego pozostaje poza sporem, o tyle wątpliwości budzi kwestia skutecznego uzyskania zgody przez skarżącą na zmianę obywatelstwa. Według Sądu I instancji taką zgodę stanowiła uchwała Rady Państwa Nr 37/56, będąca generalnym aktem stosowania prawa, podjętym na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z 1951 r. o obywatelstwie polskim. Stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, o zezwoleniu na zmianę obywatelstwa polskiego ze skutkiem w postaci utraty obywatelstwa polskiego z chwilą nabycia obywatelstwa obcego orzekała Rada Państwa, przy czym zezwolenie następowało na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych. Ustawa o obywatelstwie polskim z 1962 r. traktowała zezwolenie na zmianę obywatelstwa jako akt stosowania prawa rozumiany w ten sposób, że określony w ustawie organ (Rada Państwa), z powołaniem się na określoną w ustawie podstawę prawną, orzeka w sprawie określonych osób o zezwoleniu tym osobom na zmianę obywatelstwa polskiego, przy czym zezwolenie udzielone rodzicom rozciągało się na dzieci, gdy ukończyły one 16 lat za ich zgodą (art. 13 ust. 2 i 5). Powyższa regulacja nie wskazywała jednak w jakiej formie i w jakim trybie Rada Państwa rozpatruje wniosek o zezwolenie na zmianę obywatelstwa. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd prezentowany zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, że nie jest to sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, w postępowaniu regulowanym przepisami rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341 ze zm.), a później kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że zezwolenie na zmianę obywatelstwa nie jest aktem normatywnym wykonawczym do aktu o randze ustawowej, albowiem ustawa o obywatelstwie polskim z 1951 r. jak i ustawa z 1962 r. nie zawierała przepisu upoważniającego Radę Państwa do wydania aktu o tym charakterze, jest natomiast aktem stosowania prawa. Należy również podnieść, że w doktrynie na tle udzielania zezwolenia na zmianę obywatelstwa prezentowane są rozbieżne poglądy. Przyjmuje się, iż zezwolenia dotyczące zmiany obywatelstwa mają indywidualny charakter (por.: Jagielski, Obywatelstwo polskie, Warszawa 1998, str. 123), a także, akceptując powyższą zasadę, dopuszcza się możliwość udzielenia generalnego zezwolenia na zmianę obywatelstwa - gdy zmiana obywatelstwa dotyczy większej liczby osób – wskazując, że wówczas zezwolenie na zmianę obywatelstwa wywoływało skutek prawny wobec oznaczonej osoby i tylko w odniesieniu do nabycia obywatelstwa obcego konkretnie określonego w orzeczeniu Rady Państwa o zmianie (por.: W. Ramus, Instytucje prawa o obywatelstwie polskim, Warszawa 1980, str. 248). Z kolei w orzecznictwie pojawiło się stanowisko, według którego zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego, jako przesłanka utraty obywatelstwa polskiego, musi mieć charakter indywidualnego i skierowanego do określonego adresata aktu Rady Państwa (vide wyrok SN z 17 września 2001r.sygn. akt: III RN 56/01, OSNP 2002/13/299). Zważywszy więc na to, że ustawa nie regulowała formy wydawania zezwoleń mogło ono zapaść również w formie uchwały, bowiem Rada Państwa jako organ kolegialny nie mogła wydawać innych rozstrzygnięć, zwłaszcza, że nie stosowano w jej działalności przepisów o postępowaniu administracyjnym. W tym zakresie Sąd uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione. Sąd stanął na stanowisku, że zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego mogło dotyczyć większej liczby osób. Sąd doszedł jednak do przekonania - w ślad za poglądem przedstawionym w wyroku NSA dnia 14 października 2005 r., sygn. akt: II OSK 267/05, który to pogląd odnosił się co prawda do uchwały nr 5/58 Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. ale pozostaje odpowiednio aktualny odnośnie uchwały nr 37/56 z dnia 16 maja 1956 r. - że uchwała nr 37/56 Rady Państwa z 16 maja 1956 r. nie mogła stanowić zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego w stosunku do osób, które do daty jej podjęcia nie występowały z wnioskiem o zezwolenie na zmianę obywatelstwa, gdyż brak podstaw by przyjąć, że akt tego rodzaju ma charakter generalnej zgody udzielanej na przyszłość. Z art. 16 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r. wynika wyraźnie następująca kolejność zdarzeń: po pierwsze złożenie podania przez zainteresowaną osobę do właściwego organu, następnie przedstawienie wniosku przez właściwego ministra i dopiero wówczas orzeczenie przez Radę Państwa w przedmiocie zezwolenia na zmianę obywatelstwa określonej osoby. Odwrócenie powyższej kolejności naruszałoby istotne wymagania wprowadzone przez ustawę, od których spełnienia zależy utrata obywatelstwa polskiego. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt sprawy, rodzice skarżącej złożyli wniosek do Rady Państwa o zezwolenie na zmianę obywatelstwa w dniu 11 lipca 1977 r., czyli już po podjęciu przez Radę Państwa uchwały nr 37/56 z dnia 16 maja 1956 r. Zatem należało stwierdzić, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż zezwolenie wynikające z przedmiotowej uchwały dotyczyło również skarżącej, z tej przyczyny, że w dacie podejmowania uchwały brak było wniosku w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa. Innymi słowy przedmiotowa uchwała, co do zasady, mogła stanowić zezwolenia na zmianę obywatelstwa jednakże, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie mogła stanowić takiego zezwolenia w stosunku do rodziców skarżącej i jej samej, a tym samym wywołać skutku w postaci utraty przez nią obywatelstwa polskiego. Bez znaczenie przy tym pozostają okoliczności wskazane w skardze kasacyjnej dotyczące braku zgody samej skarżącej, która w dacie wyjazdu rodziców była niepełnoletnia a jej "zgoda" była w pełni zdeterminowana przez decyzję o wyjeździe jej rodziców. Powołane wyżej przepisy ustawy o obywatelstwie, wprost wskazują, iż udzielenie zgody rodzicom rozciąga się na dzieci, a gdy ukończyły one 16 lat za ich zgodą. Powyższe oznacza, że nawet gdyby podania rodziców skarżącej zostały złożone przed wydaniem przedmiotowej uchwały, to powołana w skardze kasacyjnej sytuacja skarżącej nie mogłaby mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia, albowiem faktycznie wyraziła ona zgodę na wyjazd i zmianę obywatelstwa. Dodatkowo Sąd nie podzielił stanowiska prezentowanego przez skarżącą jakoby uchwała Rady Państwa z dnia 15 maja 1956 r. nr 37/56 utraciła moc obowiązującą z chwilą wejścia w życie ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r. Zauważyć bowiem należy, iż zarówno uchwała Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. nr 5/58 w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na stały pobyt do państwa Izrael, jak i uchwała z dnia 16 maja 1956 r. nr 37/56 w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego repatriantom niemieckim nie stanowiły, jak już wyżej wskazano, aktów wykonawczych a więc nie mogły utracić mocy z chwilą utraty mocy ustawy o obywatelstwie z 1951 r. Uchwały te zostały uchylone dopiero uchwałą Rady Państwa z dnia 8 marca 1984 r. nr 26/84, która weszła w życie z dniem powzięcia. Stąd też przepisy uchwały nr 37/56 pozostają aktualne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, stosując przepis art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaś w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z naruszeniem art. 16 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r. do uchylenia decyzji Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] września 2006 r. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi zobowiązywało Naczelny Sąd Administracyjny do rozstrzygnięcia nie tylko o kosztach postępowania kasacyjnego w oparciu o art. 203 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ale również o kosztach postępowania przed Sądem I instancji (art. 200 w związku z art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z uwagi na to, że z dniem 20 lipca 2007 r., na mocy art. 2 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 120, poz. 818), zadania Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców w sprawach dotyczących obywatelstwa przejął minister właściwy do spraw wewnętrznych, Naczelny Sąd Administracyjny kosztami postępowania w rozpoznawanej sprawie obciążył Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.