II OSK 854/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Jacek Hyla Sędzia NSA Bożena Walentynowicz ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1407/05 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 27 lutego 2006 r. w sprawie VII SA/Wa 1407/05, oddalił skargę M. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, nałożył na M. i L. małż. M. obowiązek doprowadzenia wykonanego budynku mieszkalnego, położonego przy ul. P. w W., do stanu zgodnego z prawem poprzez wypełnienie otworów okiennych w wykuszu i ścianie szczytowej, materiałem o odporności ogniowej REJ 60 od strony nieruchomości należącej do Firmy "L" s.c., w terminie 2 m-cy od uprawomocnienia się decyzji. Przyczyną nałożenia ww. obowiązków było stwierdzenie przez organ, iż budynek wykonano z odstępstwem od pozwolenia na budowę. Zmiany polegały na wybudowaniu wykuszu z otworami okiennymi w odległości 2,05 m od granicy działki i na wykonaniu otworów okiennych w ścianie szczytowej w odległości 3,20 m od granicy działki. Inwestor w trakcie budowy przesunął bryłę budynku w kierunku granicy działki od strony północnej o 0,5 m, zmniejszając odległość od granicy działki. W dacie wykonywania inwestycji budowlanej obowiązywały przepisy prawa budowlanego, tj. ustawy z 24 października 1974 r. i przepisy wykonawcze rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.). Zgodnie z § 12 rozporządzenia, wskazane budynki mieszkalne winny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona, jeśli ściana budynku od strony granicy działki nie ma otworów okiennych ani drzwiowych. Skutkiem naruszenia ww. przepisów Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w postępowaniu odwoławczym, decyzją z dnia 22 lutego 2002 r. stwierdził nieważność decyzji z dnia 27 kwietnia 1989 r. o pozwoleniu na budowę, a skarga M. M. na tę decyzję została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2003 r. w sprawie IV SA 1278/02. Odwołanie M. M. od decyzji nakładającej obowiązki z art. 51 Prawa budowlanego, nie zostało uwzględnione i organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję. Rozpoznając skargę od powyższej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził jej legalność, czyli zgodność z prawem. Zrealizowanie budynku mieszkalnego z naruszeniem przepisów dotyczących odległości od granicy działki określonych § 12 rozporządzenia wykonawczego Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. co do wagi naruszenia przepisów, przesądza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji obowiązkiem organów nadzoru budowlanego były działania w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Nałożenie obowiązków określonych w decyzji było zgodne z prawem i brak podstaw do uwzględnienia skargi w ocenie Sądu pierwszej instancji. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła M. M. poprzez pełnomocnika Radcę prawnego D. C. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej ppsa) - zarzucono: 1. naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 Prawa budowlanego przez błędne zastosowanie i nieuwzględnienie, że budynek został wybudowany zgodnie z obowiązującym, szczegółowym planem zagospodarowania terenów - budownictwa jednorodzinnego Pyry Ludwinów i uzyskaniem pozwolenia na budowę, 2. naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że budynek w sposób istotny narusza § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich sytuowanie, 3. naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 2 - Prawa budowlanego przez nieuwzględnienie, iż następstwem nałożonych obowiązków jest pozbawienie skarżącej dopływu światła dziennego do budynku mieszkalnego, co stanowi naruszenie jej interesu chronionego prawem, 4. naruszenie art. 7, 75, 77 § 1 Kpa przez niezebranie wyczerpująco materiału dowodowego i nieustalenie charakteru odstępstwa tzn. czy jest istotne czy nie. Skarżąca wnosiła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania, której przesłanki określa taksatywnie § 2 ww. przepisu. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej. Stwierdzając, iż w sprawie niniejszej nie zachodzi nieważność postępowania, Sąd dokonał oceny podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi niniejszej zgłoszone zostały na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa, tj. podnosząc naruszenie prawa materialnego. Należy mieć na względzie, że skuteczne postawienie takich zarzutów wymaga wykazania, że to Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu zakończonym wydanym wyrokiem, dopuścił się tych naruszeń. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...], w przedmiocie obowiązku doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem, a nałożonego na inwestora M. M. Decyzją tą organ odwoławczy utrzymał w mocy nałożony obowiązek przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wypełnienia otworów okiennych w wykuszu i w ścianie szczytowej materiałem o odporności ogniowej REJ 60 od strony nieruchomości należącej do Firmy "L" s.c., w terminie dwóch miesięcy od uprawomocnienia się decyzji. Całkowicie niezasadne są zarzuty pozostające ze sobą w ścisłym związku, a dotyczące naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 - Prawa budowlanego oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 - Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji dokonał zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ppsa kontroli legalności kwestionowanej decyzji w aspekcie powołanych przez organ przepisów obowiązującego prawa, sam zaś przepisów tych nie stosował, a więc nie mógł ich naruszyć. Sąd podzielił stanowisko i ocenę organu w oparciu o całość materiału dowodowego sprawy. Legalność decyzji organu budowlanego zarówno pierwszej instancji jak i organu odwoławczego i słuszność nałożenia obowiązku w oparciu o treść art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 wynika z niespornego faktu, iż skarżąca M. M. realizując inwestycję polegającą na budowie domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, przesunęła usytuowanie jego w kierunku północnym o 0,50 m do granicy działki. Również projekt budowlany zatwierdzony przez organ architektoniczno-budowlany i udzielający pozwolenia na budowę w sposób sprzeczny z regulacją prawną, dopuścił do budowy obiektu z naruszeniem wymogu odległości od granicy, akceptując zarazem w ścianie budynku z wykuszem okna i drzwi. W rezultacie wadliwej decyzji o pozwoleniu na budowę i samowolnego odstępstwa inwestorski poprzez przesunięcie bryły budynku w kierunku północnym, zrealizowana inwestycja w sposób istotny i rażący naruszała przepisy obowiązującego w dacie realizacji budowy rozporządzenia wykonawczego Ministra Gospodarki Przestrzennego i Budownictwa z dnia 7 lipca 1980 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stan faktyczny sprawy jest niesporny w świetle akt sprawy i tak samo nie budzi wątpliwości ocena prawna, zważywszy na treść obowiązujących przepisów § 12 wyżej wskazanego rozporządzenia, którego treść zasadnie przytoczył Sąd pierwszej instancji w motywach wyroku. Autorka skargi kasacyjnej zarzucając niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów, a także brak oceny, czy nastąpiło istotne naruszenie przepisów rozporządzenia, całkowicie pomija fakt, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i zezwalająca na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego, z dnia 27 kwietnia 1989 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydaną decyzją z dnia 22 listopada 2002 r. Skarga wniesiona na powyższą decyzję nieważnościową została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 5 listopada 2003 r. w sprawie IV SA 1278/02. W uzasadnieniu tego wyroku NSA podzielił stanowisko organu, że zaistniałe odstępstwa w realizacji budynku mieszkalnego noszą cechy rażącego naruszenia prawa w znaczeniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Przepisy § 12 rozporządzenia wykonawczego mają charakter bezwzględnie obowiązujący i ich naruszenie w zakresie odległości od granicy, a także sytuowanie okien i drzwi w wykuszu przy zmniejszonej odległości (poniżej 3 m) od granicy, stanowi rażące naruszenie tych przepisów, prowadzące w konsekwencji do stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażana w orzeczeniu wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., wiąże w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana w obrotu prawnego oraz z uwagi na stwierdzenie odstępstwa od projektu, organ nadzoru budowlanego zobowiązany był po zastosowaniu wskazanych przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3, nałożyć stosowne obowiązki w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Wiążąca ocena ww. wyroku NSA co do rażącego naruszenia prawa skutkującego nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, przesądza równocześnie ocenę o istotnym naruszeniu warunków z decyzji jak i warunków określonych w przepisach § 12 rozporządzenia. Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej wyżej wskazane, dotyczące art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, należy uznać za niezasadne, podobnie jak zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 6 - Prawa budowlanego. Doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w sytuacji naruszenia przepisów prawnych, nie może być uznane za naruszające interes prawny inwestora. Istnieje bowiem możliwość wypełnienia otworów okiennych w wykuszu i w ścianie szczytowej materiałem przepuszczającym światło i odpowiadającym wymaganej odporności ogniowej. Co do ostatniego zarzutu należy podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeka na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazanymi na wstępie. Nie stosował przepisów art. 7, 75 ani art. 77 § 1 Kpa w związku z czym nie mógł ich naruszyć. Jak zaznaczono wcześniej, ocenę istotnego odstępstwa i rażącego charakteru zawarł już w wiążącym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny. Mając na uwadze powyższe okoliczności, należy stwierdzić bezzasadność wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej, co stanowi podstawę jej oddalenie. Z mocy art. 184 ppsa - orzeczono jak w wyroku.