II OSK 858/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosków M. K. i A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. z siedzibą w [...] o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg kasacyjnych M. K. i A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 507/21 w sprawie ze skarg M. K. i A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki płyty betonowej i likwidacji wykopu ziemnego postanawia: oddalić wnioski. Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2022 r. II SA/Bk 507/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargi M. K. i A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...]w przedmiocie nakazu rozbiórki płyty betonowej i likwidacji wykopu ziemnego. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli M. K. oraz skarżąca Spółka. W treści wywiedzionych skarg kasacyjnych zawarto, zasadniczo tożsame w swej treści, wnioski o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2021 r. w całości z uwagi na to, że jej wykonanie wiąże się z możliwością zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadniając złożone wnioski strony wskazały, że nakaz rozbiórki płyty betonowej wylanej na gruncie i likwidacji wykopu ziemnego wykonanych na działce nr [...], sprowadza się do uniemożliwienia zrealizowania specjalnych budynków mieszkalnych w trybie art. 12 specustawy. Nadto aktualnie na płycie tej i wykopie posadowiony jest budynek w stanie surowym otwartym (aktualnie realizowana jest piąta kondygnacja), nieobjęty nakazem rozbiórki. A zatem wykonanie decyzji sprowadza się de facto do rozbiórki budynku, który nakazem objęty nie jest. Wskazano również wyliczenie poniesionych przez inwestora dotychczas nakładów. Podniesiono także, że zakończenie inwestycji prowadzonej w celu przeciwdziałania COVID-19, co ziści się na skutek wykonania nałożonego obowiązku, spowoduje iż nie będzie możliwe jej ponowne rozpoczęcie i prowadzenie w trybie art. 12 specustawy. Przepis umożliwiający prowadzenie budowy w tym trybie utracił moc z dniem 5 września 2020 r. Dalej Spółka jeszcze raz podkreśliła, że w wyniku wykonania przedmiotowej decyzji zostanie definitywnie pozbawiona możliwości realizacji inwestycji na podstawie art. 12 specustawy, gdyż nawet sąd nie będzie w stanie odwrócić zaistniałych skutków prawnych polegających na trwałym pozbawieniu Spółki prawa do zakończenia budowy mające na celu przeciwdziałanie COVID-19. Wskazano również, że nakaz rozbiórki zawsze wiąże się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków, co świadczy o konieczności uwzględnienia złożonych wniosków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wnioski nie zasługiwały na uwzględnienie. Zasadą jest, że wniesienie skargi nie wstrzymuje aktu lub czynności (art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a."). Jednakże, po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania – art. 61 § 3 zdanie pierwsze p.p.s.a. Nadto, stosownie do treści art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane, na podstawie § 2 i 3, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Na wstępie odnotować należy, że w tej sprawie zawarte w skargach kasacyjnych wnioski o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zostały złożone po raz trzeci. Poprzednio postanowieniami z dnia 20 sierpnia 2021 r. i z dnia 18 stycznia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania decyzji zaskarżonej, wskazując na brak podstaw do uwzględnienia wniosku. Postanowienia te zostały następnie zaaprobowane przez Naczelny Sąd Administracyjny – odpowiednio postanowieniami z dnia 4 listopada 2021 r. II OZ 764/21 i z dnia 11 maja 2022 r. II OZ 267/22 wniesione zażalenia zostały oddalone. Przy czym, co istotne argumentacja aktualnie złożonych wniosków nie zawiera żadnych nowych okoliczności w stosunku do argumentacji przywołanej przy poprzednio rozpoznawanych wnioskach i wywiedzionych zażaleniach. W dalszym ciągu bowiem strony powołują się na okoliczność, że wykonanie nakazu spowoduje, iż nie będzie już możliwe kontynuowanie inwestycji w trybie art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, a nadto iż rozbiórce ulegnie także i zrealizowany częściowo budynek, gdyż rozbiórka elementów objętych nakazem rozbiórki spowoduje i rozbiórkę posadowionego budynku w stanie surowym otwartym (aktualnie realizowana jest piąta kondygnacja), który nie jest przecież objęty nakazem. Aktualne pozostaje zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji zawarte w postanowieniu z dnia 18 stycznia 2022 r. Nadal bowiem zarówno M. K. jak i Spółka nie uprawdopodobnili, by wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji mogło skutkować niebezpieczeństwem wyrządzenia szkody znacznej bądź spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jak już wyjaśniono w dotychczasowych postanowieniach wydanych w sprawie w przedmiocie ochrony tymczasowej zmiana stanu prawnego nie stanowi przesłanki uzasadniającej wstrzymanie wykonania decyzji. A zatem kwestia zastosowania w sprawie ustawy z dnia 2 marca 2020 r. nie może być rozważana w tym postępowaniu. Argumentem przemawiającym za zastosowaniem ochrony tymczasem nie jest także kwestia kontynuowania budowy, mimo wydanego nakazu rozbiórki. Przypomnieć należy, że zaskarżona decyzja dotyczy nakazu rozbiórki płyty betonowej wylanej na gruncie i likwidacji wykopu ziemnego wykonanego na działce nr [...]. Decyzje wydane w sprawie zostały podjęte na początkowym etapie inwestycji, a zatem ryzyko strat po stronie inwestora wówczas było nieporównywalne do szkody, która mogłaby powstać na skutek ukończenia inwestycji, gdyby okazało się, że jego legalizacja nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko NSA zawarte w postanowieniu z dnia 7 października 2021 r. II OZ 1945/21, że wprawdzie ocena organów nadzoru budowlanego w zakresie stwierdzonej nielegalności inwestycji podlega kontroli sądowej, to jednak przy rozpoznawaniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji należało mieć na uwadze skutki kontynuowania tak dużej inwestycji jak w sprawie niniejszej (budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego), gdy jej dopuszczalność została zanegowana w uruchomionym postępowaniu nadzorczym. W takim stanie sprawy nie mogły zostać również uwzględnione twierdzenia stron o dotychczas poniesionych przez inwestora kosztach. Odnosząc się do pozostałych argumentów wniosków powtórzyć również należy, że na gruncie art. 61 § 3 p.p.s.a. wymagane jest uprawdopodobnienie przez stronę okoliczności świadczących o ryzyku wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków, niezależnie od przedmiotu zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu NSA z dnia 22 września 2021 r. II OZ 601/21, z którego wynika, że niezależnie od przedmiotu sprawy zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. wymagane jest uprawdopodobnienie wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Pamiętać bowiem należy, że wstrzymanie wykonania decyzji jest sytuacją wyjątkową, a nie zasadą. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że w złożonych wnioskach nie wskazano takich okoliczności, które przemawiałyby za odmienną od dotychczasowej oceną w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Dlatego, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji o oddaleniu wniosków o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.