II OSK 859/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 września 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 1009/16 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 września 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 1009/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) po rozpoznaniu skargi M. M. uchylił decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lipca 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Bydgoskiego z dnia [...] kwietnia 2016 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono R. P. pozwolenie na budowę 4- stanowiskowej myjni bezdotykowej z kontenerem technicznym wraz z wewnętrzną i zewnętrzną instalacją gazu na działce [...] w miejscowości L., gmina B. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. P. zaskarżając wyrok w całości. I. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. to jest: 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt lit. a) i c ) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1-3, z art. 34 ust. 2 i 3 pkt 1, art. 35 ust. 3 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 Iipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 290, ze zm.), a także art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez: – bezpodstawne uwzględnienie skargi i uchylenie poprzedzających ją decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego i Starosty Bydgoskiego spowodowane błędną oceną przedmiotowych decyzji jako naruszających wymienione powyżej przepisy Prawa budowlanego i kodeksu postępowania administracyjnego; – wadliwą i nieuzasadnioną ocenę projektu budowalnego dotyczącego przedmiotowej myjni samochodowej i złożonego w toku postępowania jako dokumentu nie spełniającego wymogów określonych przepisami prawa, a zarazem "niekompletnego, niedostosowanego do przedmiotowej inwestycji, jej charakterystyki, sposobu oddziaływania tego typu instalacji na środowisko i zindywidualizowanego wpływu tej inwestycji na tereny sąsiedniej zabudowy mieszkalnej", pomimo przeprowadzenia w projekcie i w toku postępowania administracyjnego niezbędnych analiz, ocen i wniosków, wymaganych przepisami obowiązującego prawa, w tym przepisami prawa budowlanego, nie kwestionowanych przez organy administracji prowadzące postępowanie w przedmiotowej sprawie; – pobieżną i nieuzasadnioną ocenę projektu budowlanego, dokonaną z pominięciem tych części projektu, które stanowiły wyjaśnienie sygnalizowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy rzekomych uchybień projektu budowlanego i stanowiły wypełnienie rzekomych "braków" projektu budowlanego; 2. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku konkretnych rzekomych uchybień projektu budowlanego jak również brak poczynienia konkretnych, jasnych i czytelnych wskazań co do dalszego postępowania wiążących (zgodnie z art. 153 p.p.s.a.) i skierowanych do organów administracji prowadzących postępowanie w sprawie, poprzez ogólnikową ocenę projektu i kwestionowanych decyzji, polegającą na przywołaniu przepisów obowiązującego prawa i apriorycznym stwierdzeniu naruszenia tych przepisów w projekcie, stanowiącego rzekomą niekompletność projektu budowlanego oraz ogólnikowe stwierdzenie konieczności wezwania inwestora do uzupełniania braków projektu budowlanego poprzez przedłożenie "dokumentów umożliwiających rzetelne ustalenie zakresu i obszaru emisji substancji i energii przez planowaną myjnię samochodową", bez określenia i wyjaśnienia podstawy prawnej i trybu wydania tych dokumentów oraz bez określenia podmiotu wydającego te dokumenty II. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędne zastosowanie, w rozumieniu art. 174 pkt a) p.p.s.a. to jest: 1. naruszenie art. 140 i 144 kodeksu cywilnego poprzez zastosowanie wymienionych przepisów wprost jako kryterium oceny inwestycji objętej projektem budowlanym, podczas gdy przedmiot oceny w niniejszej sprawie stanowiło wyłącznie założenie inwestycyjne stanowiące projektowaną myjnię samochodową i związane z tym ewentualne naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich, natomiast przywołane przepisy prawa cywilnego dotyczą wyłącznie naruszeń (immisji) już istniejących W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej – p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził, że kontrolowane decyzje wydane zostały z istotnym naruszeniem przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 – 3, art. 34 ust. 2 i ust. 3 pkt 1, art. 35 ust. 3 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.c., co skutkowało ich uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wyjaśnił szeroko w jaki sposób wymienione wyżej przepisy determinują zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie pozwolenia na budowę. W szczególności zwrócił uwagę, że prawo zabudowy ustanowione w art. 4 Prawa budowlanego obwarowane jest wymogiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa, w tym przewidzianym w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obowiązkiem projektowania i budowy obiektu budowlanego z poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Sąd trafnie zaznaczył, że w sprawie pozwolenia na budowę organ architektoniczno – budowlany ocenia, czy planowane przedsięwzięcie oddziałuje na sąsiednie nieruchomości w zakresie regulowanym przepisami prawa publicznego, z uwzględnieniem ochrony przysługującej osobom trzecim. Odnosząc się do okoliczności konkretnej sprawy Sąd Wojewódzki prawidłowo wywiódł, że organy obu instancji nie wywiązały się z powyższych obowiązków i nie przeprowadziły wystarczającej analizy przedmiotowej inwestycji w kontekście norm art. 35 ust. 1 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Zgodzić się należało ze stwierdzeniem, że w przypadku takiego zamierzenia jak budowa myjni samochodowej wymagane było ustalenie zakresu przestrzennego oddziaływania hałasu oraz emisji substancji chemicznych rozprzestrzenianych w trakcie działania urządzeń myjni. Tymczasem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, według jakich kryteriów wyznaczono obszar oddziaływania obiektu i nie przedstawił żadnych ustaleń dotyczących ochrony interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich, w tym skarżącej, jako właścicielki działek nr [...] i [...]. Natomiast organ odwoławczy, mimo konkretnych zarzutów dotyczących uciążliwego oddziaływania planowanej myjni na nieruchomości skarżącej, nie rozpoznał ich merytorycznie. Uzasadniając swoją decyzję, organ odwoławczy całkowicie sprzecznie z przepisami art. 35 ust. 1 pkt 1, 2, 3 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c) i e) oraz pkt 9 Prawa budowlanego oraz zasadami proceduralnymi (art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) wskazał, że kwestie emisji hałasu, zapachu, czy emisji środków chemicznych związanych z przedmiotową inwestycją "nie mogą być przedmiotem niniejszego postępowania, gdyż organ administracji budowlanej może poruszać się tylko w zakresie swoich kompetencji". Takie wadliwe założenie co do granic rozpoznawanej sprawy skutkowało tym, że organ odwoławczy nie dokonał wymaganej weryfikacji udzielonego pozwolenia na budowę, zwłaszcza w aspekcie zarzutów postawionych w odwołaniu. Przede wszystkim nie sprawdził prawidłowości wskazanego w decyzji obszaru oddziaływania przedmiotowego obiektu, który stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego powinien być wyznaczony na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Podkreślić trzeba, że podstawowe informacje niezbędne do ustalenia obszaru oddziaływania planowanego przedsięwzięcia powinny oczywiście wynikać z projektu budowlanego, którego zakres i treść powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych (art. 34 ust. 2 Prawa budowlanego). Utrwalone jest w orzecznictwie stanowisko, że wyznaczając strefę wokół projektowanego obiektu budowlanego zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, organ powinien każdorazowo dokonać analizy nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych w kontekście indywidualnych cech obiektu budowlanego – tj. jego wielkości, formy, konstrukcji, przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji (por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, wyd. 2, LexisNexis, s. 270 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych). Istotne jest również zwrócenie uwagi na to, że art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego stanowiący ustawową definicję "obszaru oddziaływania obiektu" należy interpretować łącznie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Powyższe uwarunkowania zostały całkowicie zignorowane przez organ odwoławczy, który nie odniósł się do istoty rozpoznawanej sprawy. Dlatego Sąd Wojewódzki słusznie wskazał w uzasadnieniu wyroku na regulację § 7 ust. 1, § 8, § 9, § 10, § 11 i § 13a rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W rozpatrywanej sprawie szczególne znaczenie mają te wymagania, które dotyczą elementów projektu budowlanego związanych z zakresem oddziaływania danego obiektu budowlanego na otoczenie (§ 7 ust. 1, § 8 ust. 2 pkt 1, pkt 8). Z kolei § 8 ust. 3 pkt 2 stanowi, że część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu powinna określać m.in. usytuowanie, przeznaczenie obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych "w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich, rodzaj i zasięg uciążliwości (...)". Według § 11 ust. 2 pkt 11 opis techniczny projektu budowlanego powinien zawierać dane techniczne obiektu budowlanego charakteryzujące wpływ na środowisko i jego wykorzystywanie oraz na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie pod względem m.in. (b) emisji zanieczyszczeń gazowych, w tym zapachów, pyłowych i płynnych, z podaniem ich rodzaju, ilości i zasięgu rozprzestrzeniania się, (d) właściwości akustycznych, innych zakłóceń, z podaniem odpowiednich parametrów tych czynników i zasięgu ich rozprzestrzeniania się, (e) wpływu obiektu budowlanego na istniejący drzewostan – mając na uwadze, że przyjęte w projekcie architektoniczno – budowlanym rozwiązania przestrzenne, funkcjonalne i techniczne powinny wykazywać ograniczenie lub eliminację wpływu obiektu budowlanego na środowisko przyrodnicze, zdrowie ludzi i inne obiekty budowlane, zgodnie z przepisami odrębnymi. Z przytoczonych unormowań wynika wyraźnie, że projekt budowlany powinien zawierać szereg informacji dotyczących potencjalnych uciążliwości projektowanego obiektu budowlanego dla otoczenia, a obowiązkiem organu jest dokonanie oceny w tym zakresie, stosownie do kompetencji wyznaczonych w art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Prawa budowlanego. Skoro sprawdzenie projektu architektoniczno – budowlanego dotyczy jego kompletności, to organ powinien przeprowadzić analizę co do wszystkich informacji przydatnych dla wyznaczenia obszaru oddziaływania planowanego obiektu budowlanego, a nie ograniczać się do stwierdzenia, że osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane dołączyły do projektu budowlanego oświadczenie o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Zaakcentować należy, że organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę ma obowiązek sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. Dla ochrony interesu osób trzecich podstawowe znaczenie mają zatem elementy projektu zagospodarowania terenu ukazujące zakres oddziaływania planowanego obiektu budowlanego na otoczenie, w tym rodzaj i zasięg potencjalnych uciążliwości związanych z charakterem inwestycji (§ 7 ust. 1, § 8 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia). W kontekście przytoczonych unormowań całkowicie nieuprawnione było stanowisko organu odwoławczego, który uchylił się od dokonania oceny oddziaływania przedmiotowej myjni w zakresie emisji hałasu, pary wodnej i zanieczyszczeń (substancji chemicznych) – wskazując, że właściwą drogą ochrony interesu skarżącej jest dochodzenie roszczeń w drodze cywilnej w trybie art. 222 § 2 k.c. Należy w tym miejscy podkreślić, że ochrona przed immisjami przewidziana w art. 144 k.c. nie zwalnia organu architektoniczno – budowlanego od sprawdzenia potencjalnego oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego na otoczenie w zakresie regulowanym przepisami odrębnymi (np. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku), w tym normami techniczno – budowlanymi. Podstawowe wymogi, jakie organ powinien uwzględnić przy rozpoznawaniu wniosku o pozwolenie na budowę, określone zostały w rozporządzeniu z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z szeregu przepisów tego aktu wynika generalny nakaz ochrony budynków mieszkalnych przed uciążliwościami określonymi w przepisach odrębnych, do których zalicza się m.in. hałas, drgania, zanieczyszczenie powietrze (por. § 11). Przykładowo w § 309 ustanowiono, że budynek powinien być zaprojektowany i wykonany z takich materiałów i wyrobów oraz w taki sposób, aby nie stanowił zagrożenia dla higieny i zdrowia użytkowników lub sąsiadów, w szczególności w wyniku: m.in. (pkt 2) obecności szkodliwych pyłów lub gazów w powietrzu. Z kolei w rozdziale IX rozporządzenia zawarto normy dotyczące ochrony przed hałasem i drganiami. Zgodnie z § 323 ust. 1, budynek i urządzenia z nim związane powinny być zaprojektowane i wykonane w taki sposób, aby poziom hałasu, na który będą narażeni użytkownicy lub ludzie znajdujący się w ich sąsiedztwie, nie stanowił zagrożenia dla ich zdrowia, a także umożliwił im pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach. Dalszy przepis § 324 stanowi, że budynek, w którym ze względu na prowadzoną działalność lub sposób eksploatacji mogą powstawać uciążliwe dla otoczenia hałasy lub drgania, należy kształtować tak, aby poziom hałasów i drgań przenikających do otoczenia z pomieszczeń tego budynku nie przekraczał wartości dopuszczalnych określonych w odrębnych przepisach dotyczących ochrony środowiska, a także nie powodował przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu i drgań w pomieszczeniach innych budynków podlegających ochronie przeciwhałasowej i przeciwdrganiowej (...). W rozpatrywanej sprawie z decyzji organów obu instancji nie wynika, aby powyższe regulacje zostały uwzględnione przy wyznaczania obszaru oddziaływania spornego obiektu oraz kontroli wymogów służących ochronie uzasadnionych interesów osób trzecich. W rezultacie zasadnie Sąd Wojewódzki stwierdził, że przeprowadzona przez organy administracji weryfikacja projektu budowlanego ma charakter pozorny. Na akceptację zasługiwała ocena Sądu co do braków projektu budowlanego w zakresie dotyczącym zwłaszcza charakterystyki działania myjni i zindywidualizowanego wpływu tej inwestycji na tereny sąsiedniej zabudowy mieszkalnej. Niewątpliwie lakoniczne informacje dotyczące uciążliwości obiektu (hałas, zanieczyszczenia) były niewystarczające i nie pozwoliły na weryfikację projektu budowlanego. W takim stanie sprawy konieczne było uchylenie kontrolowanych decyzji, gdyż nie było rzeczą Sądu Wojewódzkiego zastępowanie organów administracji w wykonywaniu ich obowiązków. Rolą Sądu Wojewódzkiego była ocena wydanych w sprawie decyzji pod kątem ich zgodności z przepisami postępowania i przepisami prawa materialnego mającymi zastosowanie w sprawie. Stwierdzone w tym zakresie naruszenia wskazywały na potrzebę ponownego rozpoznania sprawy przez właściwe organy, stosownie do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku. Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych należy zaznaczyć, że przyczyną uchylenia decyzji było nieprzeprowadzenie przez organy obu instancji właściwej weryfikacji projektu budowlanego. Rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego nie oznacza natomiast niedopuszczalności przedmiotowej inwestycji. Rzecz w tym, aby organ architektoniczno – budowlany rzetelnie ustalił potencjalny zasięg oddziaływania obiektu myjni i ocenił, czy zastosowane zostały w projekcie rozwiązania służące ochronie środowiska oraz ochronie uzasadnionych interesów osób trzecich, adekwatnie do wymogów wynikających z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Tym samym na etapie postępowania kasacyjnego nie mogły być uwzględnione wyjaśnienia strony co do charakterystyki przedmiotowego obiektu budowlanego i jego oddziaływania na otoczenie i sąsiednie nieruchomości. To obowiązkiem organ będzie wskazanie inwestorowi w jakim zakresie projekt budowlany wymaga uzupełnienia, aby możliwe było jego zatwierdzenie i uznanie obiektu za legalny. Z tych względów wszystkie zarzuty kasacyjne okazały się niezasadne. W szczególności trzeba stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarte w nim wytyczne w sposób prawidłowy wyznaczyły kierunek ponownego postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.