II OSK 866/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 lutego 2024 r. sygn. akt IV SAB/Po 191/23 w sprawie ze skargi D.V. na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 29 lutego 2024 r., IV SAB/Po 191/23, w wyniku rozpoznania skargi D. V. na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, zobowiązał Wojewodę Wielkopolskiego do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego z 10 stycznia 2023 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt 1), stwierdził, że organ dopuścił się w tejże sprawie bezczynności (pkt 2), stwierdził, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3), w pozostałej części skargę oddalił (pkt 4); zasądzając od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 5). Wojewoda Wielkopolski złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w części, tj. w zakresie punktów 2, 3 i 5, zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 53 § 2b oraz art. 149 § 1 i 2 w zw. z art. 149 § 1 ust. 1 w zw. z art. 133 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.), dalej: u.p.o.u., przepisami ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. 2023 r. poz. 519), dalej: u.c., a także art. 35 i art. 37 § 3a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postpowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej: k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku skarżącego z 10 stycznia 2023 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, podczas gdy: (1) w myśl art. 53 § 2b p.p.s.a skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, jednakże skarżąca wniosła je przed upływem terminu do załatwienia sprawy, dlatego zostało pozostawione bez rozpoznania; (2) ustawa o zmianie u.p.o.u. wprowadziła zasadę, że do 30 sierpnia 2024 r. będzie trwał okres spoczywania terminów na załatwienie spraw wymienionych w pkt. 1-3, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres; (3) skarżący przez cały czas procedowania jego wniosku przebywał i nadal przebywa legalnie, ma więc możliwość świadczenia pracy, nie doznał w tym zakresie żadnego uszczerbku i nie pozostaje w niepewności prawnej; (4) prowadzone postępowanie na podstawie u.c. wymaga dokonania szeregu czynności weryfikacyjnych, także we współpracy z innymi organami administracji publicznej, a czas jego prowadzenia nie wynikał z celowego działania organu, lecz z sukcesywnego załatwiania spraw w miarę posiadanych obiektywnych możliwości w relacji do ogromnej liczby procedowanych w tych sprawach wniosków. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części, tj. pkt. 2, 3 i 5 oraz oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną cudzoziemiec wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym. Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny nieprawidłowości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez Wojewodę Wielkopolskiego na uzasadnionych podstawach, co jest wynikiem wadliwego sporządzenia skargi kasacyjnej w odniesieniu do obowiązku właściwego określenia przez skarżący organ zakresu zaskarżenia wyroku w kontekście dostrzeganej w nim wadliwości. Zgodnie z postanowieniami art. 132 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga sprawę wyrokiem. Stronie niezadowolonej z wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje prawo jego zaskarżenia skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 173 § 1 p.p.s.a.). Treść wyroku określa sposób rozstrzygnięcia przez sąd sprawy sądowoadministracyjnej co do istoty - wynik sprawy. Skarga kasacyjna zawsze jest skierowana przeciwko treści rozstrzygnięcia zawartego w wydanym wyroku, a wnoszący ją, stosownie do dyspozycji art. 176 § 1 pkt 1 p.p.s.a., powinien wskazać, czy wyrok ten zaskarżony jest w całości, czy w części. Wymaga równocześnie zauważenia, że zaskarżenie orzeczenia w części możliwe jest tylko wówczas, gdy zawiera ono wyodrębnione części oraz gdy części te są na tyle samodzielne, że uchylenie wyroku w jednej, zaskarżonej części nie wpłynie na pozostałe zawarte w wyroku rozstrzygnięcia, które jako nieobjęte środkiem zaskarżenia z upływem terminu zaskarżenia staną się prawomocne (art. 168 § 3 p.p.s.a.). Skarżący kasacyjnie organ w kontrolowanej sprawie zdecydował o zaskarżeniu wyroku Sądu I instancji w części, tj. w zakresie punktów 2, 3 i 5, w których Sąd stwierdził, że Wojewoda Wielkopolski dopuścił się w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego cudzoziemca z 10 stycznia 2023 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy bezczynności, stwierdził, że stan ten nie przybrał charakteru kwalifikowanego (rażącego), jak również zasądził na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., kierując się wynikiem sprawy, zwrot kosztów postępowania sądowego. Oznacza to zatem, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji zawarte w pkt. 1 zaskarżonego wyroku – stosownie do postanowień art. 168 § 3 p.p.s.a. – stało się prawomocne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyznaczenie zakresu zaskarżenia skargi kasacyjnej w ten sposób, że kontroli instancyjnej poddaje się wyłącznie wydane na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. rozstrzygnięcia, którymi sąd stwierdza, czy organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, a także, czy ta bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bez jednoczesnego zaskarżenia rozstrzygnięcia, w którym wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do wydania w określonym terminie aktu, jest wadliwe i przesądza o nieskuteczności skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wyrażone przez ten Sąd w wyrokach z 7 czerwca 2024 r., III OSK 1174/23 i z 15 maja 2024 r., III OSK 1218/23 stanowisko odnoszące się do następstw wynikających z systemowego powiązania kwestii prawnych rozstrzyganych przez sąd administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 149 § 1 pkt 1, 2 i 3, § 1a, § 1b i § 2 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie podejmowane przez sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., pozostając procesową konsekwencją uznania przez sąd, że w rozpatrywanym przypadku można mówić o występującym w postępowaniu administracyjnym zastoju i przybrał on cechy opisane w art. 37 § 1 pkt 1-2 k.p.a., ma byt niesamodzielny i może funkcjonować w obrocie prawnym jedynie łącznie z rozstrzygnięciem uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Uwzględnienie skargi kasacyjnej, której zakresem zaskarżenia nie zostało objęte rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., prowadziłoby do niedającego się zaakceptować skutku polegającego na pozostawieniu w obrocie prawnym prawomocnego rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu w związku z przesądzeniem przez wojewódzki sąd administracyjny, że na organie ciąży takiej treści obowiązek wobec konieczności przypisania mu w sprawie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, przy równoczesnym wyeliminowaniu w toku kontroli instancyjnej, jako nieprawidłowej, oceny kwalifikującej kontrolowane działanie organu jako taką właśnie bezczynność lub przewlekłość, co powinno znajdować swój wyraz w oddaleniu wniesionej przez stronę skarżącą skargi (art. 151 w zw. z art. 188 p.p.s.a.). Taki układ procesowy uznać trzeba za niedopuszczalny, niezależnie od przyjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny formuły rozstrzygnięcia i powodów, które stały za odstąpieniem przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną od zaskarżenia rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.