II OSK 867/26

Dnia 12 maja 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku A.B. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, decyzji ją poprzedzajacej oraz decyzji Starosty Legionowskiego z 7 maja 2024 r. nr 512/24 znak WA.6740.497.2024.MJ2 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w sprawie ze skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2025 r. sygn akt VII SA/Wa 1915/25 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 czerwca 2025 r., nr DOR.7110.151.2025.RKR w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, decyzji ją poprzedzającej oraz decyzji Starosty Legionowskiego z 7 maja 2024 r. nr 512/24 znak WA.6740.497.2024.MJ2 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 1915/25, oddalił skargę A. B. (dalej jako "skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 czerwca 2025 r., nr DOR.7110.151.2025.RKR, którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 27 lutego 2025 r. nr 470/OPO/2025, umarzajacą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności Starosty Legionowskiego z 7 maja 2024 r. nr 512/24 znak WA.6740.497.2024.MJ2 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Sąd podzielił stanowisko organów, w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla inwestora, ani tym bardziej w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności tego pozwolenia nie urzeczywistnił się interes prawny skarżącego do bycia stroną takiego postępowania. Realizacja przedmiotowej inwestycji nie spowoduje bowiem powstania dotychczas nieistniejących ograniczeń w zabudowie na działce stanowiącej własność skarżcego (działka [...]). Jego działka nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczyła decyzja ostateczna o pozwoleniu na budowę. Sąd uznał, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym oststeczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości. Domagajac się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenia zwrotu kosztów postępownia zwrócił się na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty Legionowskiego z 7 maja 2024 r. nr 512/24 znak WA.6740.497.2024.MJ2 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu powyższego wniosku o wstrzymanie skarżący wskazał, że wstrzymanie wykonania jest istotne z uwagi na fakt, że istnieje mozliwość stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wobec oczywistej sprzeczności prowadzonej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, która istniała już w chwili wydania tej decyzji, zaś inwestycja jest prowadzona intensywnie w wyniku czego powstaje obiekt budowlany, który narusza przepisy prawa budowlnego, ład przestrzenny, plan miejscowy i prawo własności skarżącego. Wskazuje na realne zagrożenie pożarem bowiem inwestycja ma naruszać przepisy przeciwpożarowe. Skarżący dysponuje Ekspertyzą Pożarową, która potwierdza jego obawy w zakresie bezpieczeństwa pożarowego inwestycji. Inwestycja ma naruszać przepisy przeciwpożarowe z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazuje na nieprawidłowe zakwalifikowanie budynku jako budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej gdy jest to budynek wielorodzinny w zabudowie szeregowej. Nieprawidłowości w zabezpieczeniu precipożarowym mają wynikać z istotnych niezgodności projektowych i wykonawczych z zakresu wydzielenia przeciwpożarowego poszczególnych budynków. Stwierdzone wady mają prowadzić do braku możliwości traktowania segmentów jako odrębnych budynków, co skutkuje uznaniem segmentu za budynek wielorodzinny. Wiąże się to z zmianą wymagań dotyczących klasy odporności pożarowej, wyposażenia w urządzenia przeciwpożarowe, parametrów ewakuacyjnych, które nie zostały uwzględnione w projekcie. Podkreślił, że ekspertyza dowodzi niespójności w rozwiązaniach dachowych. Dach nie spelnia wymaganej klasy odporności ogniowej. Zabrakło analizy usytuowania projektowanych budynków względem sąsiedniej zabudowy na działce nr [...]. Powyższe okoliczności zdaniem skarżącego uzasadniają wystąpienie z wnioskiem o wstrzymanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Niebezpieczeństwa znacznej szkody upatruje w narażeniu mienia i życia. W sprawie mogą powstać również skutki niemożliwe do odwrócenia, gdy powstanie pożar to rozprzestrzeni się on szybciej niż gdyby zastosowano konieczne normy zapewniajace bezpieczeństwo pożarowe. Inwestycja narusza plan miejscowy co również uzasadnia wstrzymanie wykonania. W piśmie procesowym z 21 kwietnia 2026 r. pełnomocnik skarżącego dokonał zmiany ww. wniosku o wstrzymanie domagajac się wstrzymania wykonania nie tylko decyzji ostatecznej o pozwoelniu na budowę ale dodatkowo zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej Starosty Legionowskiego z 7 maja 2024 r. nr 512/24 znak WA.6740.497.2024.MJ2 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę podlega oddaleniu. Na wstępie wyjaśnić należy, że po oddaleniu skargi, skarżący, który wniósł skargę kasacyjną może wystąpić z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07, CBOSA). Uwzględnienie takiego wniosku przez sąd jest możliwe, jeżeli spełnione są przesłanki określone w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem sąd może na wniosek strony wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżanego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wyłaniają się dwie podstawowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zasady. Po pierwsze, postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania aktu jest postępowaniem prowadzonym na wniosek skarżącego, a więc Sąd nie jest uprawniony do działania z urzędu, a jedynie w zakresie, na jaki wskazuje skarżący w treści swego wniosku. Nie jest dopuszczalna zatem samodzielna konkretyzacja rzeczywistej woli autora wniosku przez Sąd. Po drugie, postępowanie to dotyczy, co do zasady możliwości wstrzymania zaskarżonego do sądu aktu, co nie wyklucza jednak możliwości wstrzymania również i innych aktów wydanych w granicach tej samej sprawy. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powołana została w celu ochrony tymczasowej przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiego aktu, zanim zostanie on zbadany przez sąd administracyjny pod kątem jego legalności. Ochrona tymczasowa ma służyć temu, aby w okresie do rozpatrzenia skargi strona, z uwagi na skutki, jakie może wywołać wykonanie zaskarżonego aktu, nie poniosła znacznej szkody lub by nie doszło do wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OZ 1129/18, CBOSA). Na gruncie niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że skarżący składając wniosek o wstrzymanie w skardze kasacyjnej domagał się wstrzymania wykonania decyzji Starosty Legionowskiego z 7 maja 2024 r. nr 512/24 znak WA.6740.497.2024.MJ2 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, która nie stanowiła przedmiotu zaskarżenia albowiem zaskarżona była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wydaną na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Następnie rozszerzył zakres wniosku o wstrzymanie domagajac się wstrzymania wykonania także ww. decyzji o umorzeniu. Organy umorzyły postępowanie bez rozstrzygania kwesti merytorycznych tj. istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 156 K.p.a. albowiem okazało się, że skarżący wnioskując o stwierdzenie nieważności nie wykazał istnienia swego interesu prawnego wynikającego z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 3 pkt 2 tej ustawy, a organy badając istnienie tego intersu w okolicznościach sprawy również nie dopatrzyły się ku temu podstaw. Okazało się, że należąca do skarżącego działka nie leży w obszarze odziaływania projektowanego obiektu tj. nie wykazano by istniały normy prawa, które wprowadzają ograniczenie w zabudowie działki skarżącego z uwagi na wzniesienie projektowanej inwestycji. Skoro zatem umorzono postępowanie z wniosku skarżącego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, to nie sposób mówić o merytorycznym rozpatrzeniu sprawy a jedynie formalnym jego zakończeniu. Ma to o tyle znaczenie, że decyzja o umorzeniu postępowania nie wywołuje materialnych skutków prawnych, nie nakłada na adresata jakichkolwiek obowiązków i nie nadaje praw a tym samym nie wymaga wykonania i nie nadaje się do wykonania. Z tej przyczyny nie jest możliwe wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Decyzja ostateczna o pozwoleniu na budowę, której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący nie może podlegać wstrzymaniu wykonania jako decyzja wydana w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy o czym stanowi art. 61 § 3 zd. 3 P.p.s.a. ponieważ nie zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa tych decyzji. Skarżący nie posiadał statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, nie był podmiotem w tym postępowaniu. Nie sposób mówić o tożsamości przedmiotowej gdy teraz toczy się postępowanie nadzwyczajne o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i podstawą wydania zaskarżonych decyzji jest art. 105 § 1 K.p.a. a podstawę wydania decyzji o pozwoeleniu na budowę stanowiły przepisy Prawa budowlanego i przepisy wykonawcze do tej ustawy. Na marginesie należy zauważyć, że zagrożenia wynikające z wadliwości decyzji o pozwoleniu na budowę, na które powołuje się skarżący we wniosku o wstrzymanie, nie stanowiły przesłanek wstrzymania o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Zagrożenia w postaci znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków mają wynikać ze skutków jakie wywołuje wykonanie decyzji. Skoro decyzja o umorzeniu nie rodzi skutków materialnych i nie podlega wykonaniu, to nie wywoływała też jakichkolwiek zagrożeń. Charakter decyzji o umorzeniu, wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym wyklucza jej wpływ na ziszczenie się ryzyka, o którym stanowi art. 61 § 3 P.p.s.a. Ponadto, nawet gdyby dopuścić wstrzymanie wykonania takiej decyzji, to jej wstrzymanie nie skutkowałoby wstrzymaniem wykonania decyzji wydanej w trybie zwykłym. W dalszym ciągu decyzja o pozwoleniu na budowę pozostawałaby w obiegu prawnym. Wstrzymanie wykonalności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie przekładałoby się na powstrzymanie działań związanych z realizacją decyzji zezwalającej na budowę. Ponadto wstrzymanie decyzji o pozwoleniu na budowę jako wydanej we wszystkich postępowaniach w granicach tej samej sprawy jest dopuszczalne tylko gdy wstrzymaniu wykonania podlega zaskarżony akt a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji..