II OSK 872/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Nowakowski /spr./ Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 21/06 w sprawie ze skargi L. O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 21/06 oddalono skargę L. O. na postanowienie z dnia [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., którym uchylił postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie samowolnej budowy obiektu budowlanego. Sąd pierwszej instancji przyjął (za organem administracji publicznej), że na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w L. prowadzona jest budowa drewnianego budynku mieszkalnego o wymiarach 9,30 x 5,50 m, bez wcześniejszego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustalono, że pierwotnie istniejącym obiektem na działce przy ul. [...], był budynek gospodarczy stanowiący zaplecze fermy lisów, na którego remont i modernizację skarżący L. O. złożył w [...], zgłoszenie budowlane w Urzędzie Miasta L.. Powyższy organ, decyzją z dnia [...], zgłosił sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania modernizacji i remontu budynku gospodarczego, gdyż wymienione w zgłoszeniu roboty budowlane objęte są obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Ustalono również, że organ nie wydawał decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że samowolnie wybudowane lub będące w budowie obiekty budowlane lub ich części, co ma miejsce w rozpatrywanym przypadku, podlegają unormowaniu z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126). Jednak przed zastosowaniem ust. 1 wymienionego przepisu nakazującego rozbiórkę obiektu, organ winien zbadać sprawę pod kątem jego legalizacji. Z akt sprawy wynika nadto, że teren, na którym został samowolnie wykonany budynek mieszkalny, nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Również inwestor w dniu wszczęcia postępowania nie posiadał decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W takim przypadku, w ocenie organu II instancji, brak jest podstaw do zawieszenia prowadzonego postępowania oraz wezwania inwestora do wystąpienia w określonym terminie do właściwego organu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego dotyczącego wydania zaświadczenia o zgodności wzniesionego samowolnie budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zastąpi plan jaki utracił moc z dniem [...]. Ponieważ skarżący w skardze zarzucił w szczególności brak interesu prawnego po stronie osób, które wniosły zażalenie na korzystne dla skarżącego postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przeto Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się w pierwszym rzędzie do tego zarzutu. Sąd podniósł, że z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż w sprawach z zakresu prawa budowlanego, a także w sprawach dotyczących rozumianego szerzej procesu inwestycyjnego (w tym także o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu) status strony mają właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości. Skoro zaś E. i K. małż. W., którzy wnieśli zażalenie są właścicielami działki Nr [...] (k.69-70), sąsiadującej z działką skarżącego nr [...], przeto posiadają legitymację procesową w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu pierwszej instancji chybione jest odwoływanie się przez skarżącego (w kwestii przymiotu strony małż. W.), do określonych unormowań ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Wskazywany przez niego art. 17 tej ustawy wymienia uczestników procesu budowlanego, które to pojęcie nie jest tożsame z pojęciem strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach z zakresu prawa budowlanego. Z kolei przepis art. 47 ust. 1 ustawy dotyczy sytuacji, gdy do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych niezbędne jest wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, co w sprawie niniejszej nie ma miejsca. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał także na art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten uznawany jest za przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a. i z tego względu jego wykładnia musi być ścisła. Nie można go zatem stosować w innych postępowaniach niż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nawet wtedy, gdy jest to postępowanie zbliżone do postępowania w tego rodzaju sprawach. Sąd przyznaje skarżącemu rację, że postępowanie nie zostało wszczęte na wniosek E. i K. małż. W. lecz z urzędu, co jednak nie zmienia w niczym prawa strony do zaskarżenia postanowienia. Wreszcie Sąd pierwszej instancji podzielił także stanowisko organu odwoławczego, co do uznania, że w sprawie nie mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym, bowiem brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego takim nie jest, gdyż przepisy Prawa budowlanego przewidują możliwość zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej także w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Opisany wyrok zaskarżony został do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez L. O., który w sporządzonej przez pełnomocnika (radcę prawnego) skardze kasacyjnej wnosi o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę w całości zaskarżonego wyroku i orzeczenie o zawieszeniu postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego na działce nr ewidencyjny [...] przy ul. [...] w L., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - to jest art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej P.p.s.a.) oraz art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie powołanych przepisów polegające na: 1) uznaniu, że E. i K. (małżonkowie) W. są stroną postępowania, gdy jednocześnie sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, ponieważ nie dotyczy ona pozwolenia na budowę oraz nie wynika to z żadnego przepisu prawa materialnego, jak również wyżej wymieniani nie wykazali, że posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.; 2) uznaniu, że E. i K. (małżonkowie) W. są stroną w postępowaniu prowadzonym wobec L. O. z tytułu budowy bez wymaganego zezwolenia budynku mieszkalnego na działce o numerze ewidencyjnym [...] przy ul. [...] w L., w sytuacji gdy wyżej wymienieni występują w niniejszej sprawie jedynie jako osoby, które złożyły wniosek pismo w sprawie ewentualnej samowoli budowlanej - nie można zatem ich uznać za strony w niniejszej sprawie, co w konsekwencji oznacza, że nie przysługiwało im prawo wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia [...]. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L.; 3) rozpoznaniu sprawy bez udziału właścicieli działek sąsiadujących z działką nr [...] przy ul. [...] w L. wobec stwierdzenia, że E. i K. małżonkom W. przysługuje status strony jedynie z tego powodu, iż są właścicielami sąsiedniej działki. W zasadniczej dla niniejszej sprawy kwestii pełnomocnik skarżącego podnosi, że małż. W. nie mogą być uznani za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku obywateli. Od interesu prawnego pełnomocnik strony odróżnia interes faktyczny, wskazując, że jest to jest stan, w którym wprawdzie dana osoba jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak swego zainteresowania poprzeć przepisami powszechnie obowiązującego prawa, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W takim przypadku nie przysługują atrybuty strony. Pełnomocnik strony skarżącej zwraca uwagę na brak konsekwencji w rozumowaniu Sądu pierwszej instancji, ponieważ z jednej strony stwierdza, że małż. W. mają interes prawny i mogą występować w charakterze strony w niniejszej sprawie, z drugiej zaś - odmawia tego przymiotu właścicielom pozostałych sąsiednich działek. Jego zdaniem wskazuje na to odmowa uchylenia postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w sytuacji, kiedy sąsiedzi nie brali udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Pełnomocnik uważa tym samym za zasadny zarzut wymieniony w pkt. 3 skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuję: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wnoszący skargę kasacyjną zasadnie przywołał obowiązujące zasady uznania osoby za stronę postępowania administracyjnego. Jednakże nie wyprowadza z tego właściwych wniosków. Przede wszystkim interes prawny strony nie koniecznie musi wynikać z materialnego prawa administracyjnego (nie wchodzimy tu w kwestie związane z subiektywnym pojęciem strony). Powszechnie przyjmuje się, że stroną jest właściciel sąsiedniej nieruchomości, który swój interes prawny opiera na prawie materialnym ale wynikającym z prawa cywilnego (nie tylko prawo cywilne ale i prawo finansowe, prawo pracy i inne mogą stanowić podstawę do wykazania interesu prawnego). Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organów administracji, że małż. W. posiadają w niniejszej sprawie interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sąd pierwszej instancji wskazał nadto na nie budzący wątpliwości zapis art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane ("Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu".), że nie dotyczy on innego postępowania poza pozwoleniem na budowę a takie tutaj nie ma miejsca. Pełnomocnik strony skarżącej zdaje się uważać, że uczestnik (strona) postępowania nie ma interesu prawnego w sytuacji, gdy postępowanie dotyczy jedynie incydentalnej kwestii, jak w tym przypadku wniosku o zawieszenie postępowania. Jest to pogląd absolutnie nie do zaakceptowania. Postępowanie administracyjne w tej sprawie dotyczy nakazu rozbiórki. Skarżący w tym postępowaniu domagał się zawieszenia postępowania i każda ze stron uczestnicząca w postępowaniu jest legitymowana do udziału również w sprawie incydentalnej. Inną zaś kwestią jest adresat orzeczenia organu administracyjnego. Organ administracji musi doręczyć decyzję (inny akt) adresatowi, gdyż w przeciwnym razie nie wywoła zamierzonych skutków prawnych. Natomiast jeżeli osoba, która nie będąc adresatem decyzji (innego aktu) uważa, że ma przymiot strony, to może oczywiście zaskarżyć daną decyzję, czy postanowienie i wówczas organ administracji bada jej przymiot jako strony i stosownie do wyników tego badania wyda odpowiednie rozstrzygnięcie. Jednakże z tej okoliczności, że są także inni sąsiedzi działki skarżącego, którzy nie brali udziału w postępowaniu nie wynika, iż okoliczność ta może być skutecznie podnoszona jako zarzut przez wnoszącego skargę kasacyjną. Jak bowiem wynika z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania może w przypadku jaki reguluje art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nastąpić wyłącznie na żądanie strony nie biorącej udziału w postępowaniu. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, rozpoznania sprawy bez udziału właścicieli sąsiednich działek nie został udokumentowany odpowiednim przepisem ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż nie wskazano na właściwe naruszenie prawa. Można się domyśleć, że pełnomocnik mógł mieć na uwadze art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Jednakże w niniejszej sprawie sytuacja taka z przyczyn wyżej omówionych nie zachodziła, a zatem i ten zarzut okazał się nieusprawiedliwiony. Z tych więc względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.