II OSK 887/18

Dnia 15 stycznia 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 334/17 w sprawie ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od G. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 grudnia 2017 r., sygn. VII SA/Wa 334/17 uwzględnił skargę G. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżąca spółka) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2016 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i uchylił zaskarżoną decyzję. 1.2. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2016 r. nr [...] umorzył, wszczęte na wniosek I. H., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2012 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G. sp. z o.o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...]wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...] i przeniesionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] na G. sp. z o.o. Wojewoda uznał bowiem, że wnioskodawca nie posiada legitymacji procesowej do skutecznego złożenia ww. żądania. 1.3. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: Kpa), po rozpatrzeniu odwołania I. H., decyzją z [...] listopada 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że w przypadku elektrowni wiatrowych obszar oddziaływania, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej Pb) będzie, co do zasady, wyznaczany w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961; dalej uizew). Zgodnie z tym przepisem odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane: budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej - jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej). Z analizy projektu budowlanego wynika, że całkowita wysokość elektrowni wiatrowej [...] wynosi 148 m, natomiast promień równy połowie średnicy wirnika wraz z łopatami wynosi 46,5 m. W konsekwencji GINB podał, że działki zlokalizowane w odległości mniejszej niż 1480 m od okręgu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 uizew mogą podlegać ograniczeniom w zagospodarowaniu. Z posiadanych akt sprawy, w tym z projektu zagospodarowania terenu wynika, że w odległości mniejszej niż 1480 m od przedmiotowej elektrowni wiatrowej znajdują się należące do I. H. działki nr ew.: [...][...][...][...][...][...][...][...]. Tym samym, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, I. H. ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji. Organ odwoławczy wskazał, że rzeczą organu wojewódzkiego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie prawidłowe ustalenie aktualnego kręgu stron niniejszego postępowania. 1.4. W skardze do Sądu na ww. decyzję skarżąca spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 28 ust. 2 Pb w zw. z art. 3 pkt 20 Pb w zw. z art. 28 Kpa w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 uizew w zw. z art. 5 ust. 1 uizew, w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 6 Kpa oraz w zw. art. 7 Konstytucji RP; art. 13 ust. 2 i ust. 3 uizew w zw. z art. 28 ust. 2 Pb w zw. z art. 3 pkt 20 Pb, w zw. z art. 28 Kpa w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 uizew w zw. z art. 6 Kpa w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 16 § 1 w zw. z art. 138 § 2 Kpa. 1.5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. 1.6. Udział w postępowaniu sądowym zgłosił Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...], wnosząc o oddalenie skargi. 1.7. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 12 grudnia 2017 r. powyższą skargę uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu I instancji, ocenie organu podlega legitymacja do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego na datę składania wniosku w trybie art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 2 Kpa - pomimo, że decyzja będąca przedmiotem weryfikacji w trybie nadzoru podlegać będzie merytorycznej ocenie według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydawania kwestionowanej decyzji. W przedmiotowej sprawie, wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę wpłynął do organu pierwszej instancji [...] lipca 2016 r. i w ocenie Sądu I instancji, według tej daty należy ustalać interes prawny wnioskodawczyni. Skoro ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych weszła w życie 16 lipca 2016 r., przeto nie może ona stanowić prawa materialnego, branego pod uwagę przy ustalaniu przesłanki z art. 28 ust. 2 Pb w postaci ustalanego na podstawie przepisu ustawy (wówczas nieobowiązującej) obszaru oddziaływania inwestycji w celu oceny istnienia po stronie wnioskodawczyni przymiotu strony na dzień składania wniosku. Ponadto to właśnie obowiązkiem strony (a nie organu) jest wykazanie własnego interesu prawnego (legitymacji materialnej) w zainicjowaniu jakiegokolwiek postępowania administracyjnego – co zresztą wynika również z bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ ma jedynie ocenić, czy wskazywana przez podmiot inicjujący postępowanie norma prawa materialnego może być naruszona w sposób powodujący powstanie legitymacji materialnej i w konsekwencji nakazujący uznać ten podmiot za stronę w rozumieniu art. 28 Kpa w ewentualnym związku z art. 28 ust. 2 Pb. Podkreślono, że GINB nie wyjaśnił także w żaden sposób, na czym polegać ma – jego zdaniem – naruszenie przez organ I instancji art. 105 § 1 Kpa. Ma to istotne znaczenie w sprawie, bowiem ten zarzut był jedną z przyczyn wydania decyzji uchylającej do ponownego rozpoznania. Obowiązkiem GINB (art. 107 § 3 Kpa) było wyjaśnienie nie tylko stronom, ale i organowi I instancji, na czym polegał błąd w zastosowaniu dyspozycji art. 105 § 1 Kpa przez Wojewodę [...], ewentualnie wyjaśnienie stronom, dlaczego przyjmuje za podstawę orzekania o legitymacji stron przepisy ustawy, która weszła w życie po złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę – pomimo treści art. 14 ust. 2 uizew. Zdaniem Sądu I instancji częściowo rację ma też skarżąca, wskazując na treść art. 13 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. Posłużenie się przez ustawodawcę w treści tego artykułu zwrotem "w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę" może bowiem wskazywać na szeroki zakres pojęciowy hipotezy tego przepisu, wykraczającej poza postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę. "W przedmiocie pozwolenia" oznaczać może również sprawę prowadzoną w ramach postępowania nadzwyczajnego, gdyż celem takiego postępowania jest przecież przesądzenie o ważności prawnej i pozostawieniu (lub usunięciu) decyzji w obrocie prawnym. 2. W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: a) przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej Ppsa) w zw. z art. 157 § 2 Kpa, art. 105 § 1 Kpa, art. 28 Kpa w zw. z art. 28 ust. 2 Pb oraz art. 3 pkt 20 Pb w zw. z art. 138 § 2 oraz art. 7 Kpa, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji GINB na skutek błędnego uznania , że legitymacja do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego podlega badaniu oraz ocenie organu na datę składania wniosku w trybie art. 156 w zw. z art. 157 § 2 Kpa, podczas gdy zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą kwestię określenia stron postępowania nieważnościowego należy badać według stanu faktycznego i prawnego z daty złożenia wniosku i orzekania przez organ nadzorczy; b) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 9 Kpa w zw. z art. 28 Kpa, art. 157 § 2 Kpa w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Pb poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji GINB na skutek błędnego uznania, że organ odwoławczy zastąpił podmiot inicjujący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę we wskazaniu przepisu prawa materialnego stanowiącego źródło jego interesu prawnego; c) przepisów prawa materialnego tj.: art. 13 ust. 2 i 3 oraz art. 14 ust. 1 uizew w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 5 ust. 1 wymienionej ustawy, w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 1–7 Kpa, a także art. 28 Kpa w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Pb, poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, że przepisy intertemporalne zawarte w ustawie o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych uniemożliwiają uwzględnienie ograniczeń, wynikających z art. 4 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 tej ustawy przy ustalaniu interesu prawnego podmiotu inicjującego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. sp. z o.o. z siedzibą w W. i G. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna okazała się zasadna. 4.2. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. 4.3. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w całości pogląd wyrażony w wyroku NSA z 25 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1923/18, co do odrębności postępowania nadzwyczajnego od postępowania zwykłego i braku podstaw do zastosowania do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności art. 13 ust. 3 uizew, jak i konieczności uwzględnienia przepisów tej ustawy dla wyprowadzenia interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. 4.4. O ile bowiem w postępowaniu zwykłym rozpoznaje się i rozstrzyga sprawę indywidualną w formie decyzji, to przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym została wydana z ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, którego rodzaje wylicza enumeratywnie art. 156 § 1 Kpa. Ta odrębność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma znaczenie w sprawie dla ustalenia zakresu obowiązywania przepisów prawa wyznaczenia przymiotu strony. Zgodnie z art. 13 ust. 3 uizew "Postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych". Przepis ten, jak i następne art. 13 tej ustawy regulują stosowanie przepisów dotychczasowych do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygania spraw wydania i zmian pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych. Nie oznacza to wyłączenia stosowania tej nowej regulacji do wyprowadzenia interesu prawnego jednostek żądających udzielenia ochrony prawnej. Zasadnie zatem zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 13 ust. 2 i ust. 3 uizew. Błędny jest tym samym pogląd Sądu I instancji, że ocena interesu prawnego jest dokonywana wyłącznie na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności. W przypadku aktu rzeczowego jakim jest pozwolenie na budowę, jego czasowe obowiązywanie i rozłożone w czasie wywoływanie skutków prawnych, ma ten skutek, że na datę orzekania przez organ nadzorczy konieczne jest dokonanie oceny prawnej interesu prawnego. 4.5. Należy również podzielić zarzut skargi kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 9 Kpa w zw. z art. 28 Kpa, art. 157 § 2 Kpa w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Pb. Obowiązkiem organu jest bowiem ocena legitymacji prawnej osoby żądającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Strona nie ma obowiązku wskazywać przepisu prawa materialnego stanowiącego źródło jego interesu prawnego. Weryfikacja tej kwestii jest obowiązkiem organu. Przykładowo powołanie błędnej podstawy prawnej jako źródła interesu prawnego przez wnioskodawcę nie wpływa na jego skuteczność, jeżeli ten interes prawny wynika wprost z określonej normy. 4.6. W konsekwencji zasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 157 § 2 w zw. z art. 28 Kpa i art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Pb. Zgodnie z art. 157 § 2 Kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony. Przesłanki przyznania jednostce statusu strony wyznacza art. 28 Kpa stanowiąc, że stroną w sprawie jest każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy tym art. 28 Kpa nie zawiera normy prawnej samoistnej, a wymaga zastosowania łącznie z normą materialnego prawa administracyjnego, która jest podstawą do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w której jednostka żąda udzielenia jej ochrony prawnej przez jej rozstrzygnięcie na drodze prawa, a następnie na drodze prawa poddania weryfikacji. W sprawach pozwolenia na budowę normą prawną wyznaczającą interes prawny jest art. 28 ust. 2 Pb. Dla ustalenia obszaru oddziaływania obiektu podstawą jest art. 3 pkt 20 Pb, stanowiący, że ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu – należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że do przepisów odrębnych należą przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. W wyroku z 26 września 2018 r., sygn. akt II OSK 106/18 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przy analizie przepisów odrębnych w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pb mogących wprowadzać ograniczenia w zabudowie nie można pomijać przepisów uizew, nawet jeśli postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, zostało wszczęte przed wejściem w życie tej ustawy. 4.7. Podkreślić nadto należy, że w myśl art. 13 ust. 3 uizew pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" należy rozumieć te przepisy, które dotychczas, czyli do dnia wejścia w życie uizew, normowały materię, podlegającą następnie unormowaniu w przepisach ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Chodzi tu niewątpliwie o zagadnienia stricte merytoryczne, podlegające dotychczas regulacjom Prawa budowlanego np. warunki i tryb lokalizacji i budowy elektrowni wiatrowych czy warunki lokalizacji elektrowni wiatrowych w sąsiedztwie istniejącej albo planowanej zabudowy mieszkaniowej. O ile zatem, inwestor na gruncie rozpoznawanej sprawy nie będzie związany odległościami określonymi w art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 5 uizew, a jego projekt budowlany nie będzie weryfikowany z punktu widzenia zgodności z przepisami tej ustawy, to już zrealizowanie inwestycji (wybudowanie elektrowni wiatrowej) może wprowadzać istotne, znacznie dalej idące ograniczenia w możliwości zagospodarowania sąsiednich nieruchomości, w tym nieruchomości odwołujących i tych zagadnień nie można marginalizować na tle rozpoznawanej sprawy. Z chwilą wejścia w życie ustawy o elektrowniach wiatrowych mogły zaktualizować się przewidziane w tych przepisach ograniczenia w zagospodarowaniu (zabudowie) nieruchomości. Zatem przepisy rozważanej ustawy powinny zostać uwzględnione przez Wojewodę w toku ponownie prowadzonego postępowania. Analogiczny pogląd na tle rozważanych przepisów wyraził Naczelny Sąd Administracyjny ww. wyroku z 25 lipca 2019 r. oraz w wyroku z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1697/17. 4.8. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił to stanowisko. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowych do przepisów odrębnych, mających zastosowanie dla wyprowadzenia interesu prawnego, należy zaliczyć przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Zasadnie zatem w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 105 § 1 Kpa, ponieważ postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych nie było bezprzedmiotowe. Zastosowanie więc art. 138 § 2 Kpa było w pełni zasadne, bowiem organ pierwszej instancji umorzył postępowanie z powodu błędnej oceny braku interesu prawnego żądających stwierdzenia nieważności decyzji. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na mocy art. 188 i 151 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 tej ustawy.