II OSK 887/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1755/21 w sprawie ze skargi M. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 lipca 2021 r., nr 803/2021 w przedmiocie nakazania doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1755/21, oddalił skargę M. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (Spółka) na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z dnia 5 lipca 2021 r., nr 803/2021, w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. Powyższą decyzją WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (PINB) z 29 kwietnia 2021 r., nr - IOT/112/2021, wydaną w oparciu o art. "50a ust. 2" w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), nakazującą Spółce doprowadzenie obiektu budowlanego przy ul. [...] w [...] do stanu poprzedniego, oraz umorzył postępowanie pierwszej instancji w przedmiocie wydania decyzji PINB z 29 kwietnia 2021 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 6 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez wadliwie dokonaną ocenę zaskarżonej decyzji i niedostrzeżenie wady nieważności zaskarżonej decyzji polegającej na wydaniu decyzji o sentencji nieznanej przepisom prawa, nie zawartej w katalogu możliwych rozstrzygnięć; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez uznanie, że kontrolowane postępowanie administracyjne nie dotknięte jest wadą będącą podstawą wznowienia postępowania, w sytuacji gdy doszło do naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a., bowiem pozbawiono skarżącą czynnego udziału w postępowaniu prowadzonym przez PINB; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi, pomimo rażącego naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 52 Pr.bud., poprzez niepodjęcie przez organ administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności zaniechanie przez organ wyjaśnienia istotnego dla niniejszej sprawy tj. ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za realizację inwestycji, a w konsekwencji adresata decyzji, w sytuacji gdy stan faktyczny i prawny nie był jasny; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający ocenę legalności zaskarżonego wyroku, wobec braku wskazania co do dalszego postępowania oraz całkowite pominięcie stanowiska strony skarżącej i brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do podniesionych w skardze zarzutów pod adresem zaskarżonej decyzji, jak również brak podpisów całego składu sędziowskiego pod treścią uzasadnienia rzeczonego wyroku, co w konsekwencji uniemożliwia instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Spółka pismem z dnia 27 listopada 2024 r. wniosła o zawieszenie postępowania prowadzonego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym do czasu prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego "przez Trybunał Konstytucyjny wywołanego Skargą Kasacyjną Skarżącego wniesioną na podstawie art. 79 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. z dnia 27 lutego 2024 roku sygn. akt TS 36/24 dotyczącej stwierdzenie niezgodności przepisu art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (...) z przepisami art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, w zakresie w jakim wyłącza on prawo osoby uprawnionej do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy i rozpoznania wniesionej przez niego skargi oraz uzyskania merytorycznego jej rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy poprzednia skarga wniesiona na daną uchwałę rady gminy została prawomocnie oddalona, bez względu na to, że sąd oddalający tę poprzednią skargę nie poddał analizie wszelkich możliwych aspektów wpływających na legalność zaskarżanego aktu a tym samym nie stwierdził legalności aktu prawa miejscowego na wszystkich możliwych polach i przy uwzględnieniu wszystkich mogących mieć zastosowanie przepisów materialnych, zaś skarga osoby uprawnionej opiera się na podniesieniu tychże niepoddanych analizie sądowoadministracyjnej aspektów i uchybień materialnych mogących mieć wpływ na legalność aktu, naruszającym tym samym wywodzone z ww. przepisów Konstytucji prawo Skarżącego do sądu z uwagi na fakt, iż rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie uzależnione jest zatem od wyniku toczącego się postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (art. 125 ust. 1 pkt 1 p.p.s.a.).". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne odnieść się do wniosku o zawieszenie postępowania przed tutejszym Sądem, który nie został uwzględniony. Stosownie do art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Zawieszenie postępowania ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu. Aby móc zastosować art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. między daną sprawą sądowoadministracyjną a innym postępowaniem musi istnieć związek tego rodzaju, że wynik już toczącego się postępowania będzie miał charakter prejudycjalny dla sprawy, która ma być zawieszona. Rozstrzygnięcie w tej drugiej sprawie tylko wtedy będzie upoważniało do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, kiedy podjęte w niej rozstrzygnięcie będzie miało decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, która ma być zawieszona. W niniejszej sprawie nie można doszukać się takiej zależności. Wskazane we wniosku o zawieszenie postępowania przepisy oraz w załączonej skardze konstytucyjnej nie były podstawą prawną ani zaskarżonej decyzji, ani kontrolowanego wyroku Sądu Wojewódzkiego. Skarga konstytucyjna została złożona w następstwie odrzucenia przez WSA w Warszawie skargi Spółki na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. Ponadto na dzień wyrokowania wszczęcie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym co do istoty jeszcze nie nastąpiło, o czym świadczy powołana sygnatura "Ts" oraz pismo strony skarżącej kasacyjnie z dnia 9 grudnia 224 r. Skarga konstytucyjna jest na etapie wstępnego badania, nie jest pewne, że wskazanej skardze konstytucyjnej w ogóle zostanie nadany bieg (art. 60 i następne ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym - Dz.U. z 2019 r. poz. 2393). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Ww. przepis można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Na przykład, okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów, zarzutów, strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Nawet błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a., daje odpowiedź co do zasadniczych powodów oddalenia skargi na decyzję WINB, poddaje się kontroli instancyjnej. Zauważyć należy, że obowiązek zawarcia w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania powiązany jest z uwzględnieniem skargi, co wynika z treści analizowanego przepisu, a co nie nastąpiło w niniejszej sprawie. Oderwane od rzeczywistości jest twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że brak jest podpisów całego Składu sędziowskiego pod treścią uzasadnienia wyroku. Nie wiadomo, bo nie zostało to wyraźnie wyartykułowane, na czym opiera to stanowisko strona skarżąca kasacyjnie. Akta sądowe potwierdzają, że zarówno sentencja, jak i uzasadnienie wyroku, zostały podpisane przez cały Skład orzekający. Przechodząc do oceny kolejnych zarzutów kasacyjnych przypomnieć należy, że PINB decyzją z 29 kwietnia 2021 r. nakazał Spółce doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, gdyż stwierdził, że roboty budowlane przy obiekcie prowadzone są pomimo ich wstrzymania postanowieniem PINB z 10 marca 2021 r., nr I-OT/39/2021. Adresatem ww. postanowienia była M. sp. z o.o. z siedzibą w W.. Podstawę prawną ww. decyzji stanowił art. 50a pkt 2 Pr.bud. (organ nadzoru budowlanego w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem o którym mowa w art. 50 ust. 1 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego). WINB podejmując swoje rozstrzygnięcie procesowe (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), rozpatrując odwołanie Spółki od decyzji PINB z 29 kwietnia 2021 r., uwzględnił, po pierwsze, że postanowienie PINB z 10 marca 2021 r. zostało uchylone postanowieniem WINB z 31 maja 2021 r., nr 786/21, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (prawidłowość wydania postanowienia nr 786/21 jest poza zakresem kontroli w obecnym postępowaniu sądowym), po drugie, że nakaz wynikający z ww. decyzji został nałożony na Spółkę, czyli na inny podmiot niż ten w stosunku do którego wstrzymano roboty budowlane postanowieniem PINB z 10 marca 2021 r. Mając na uwadze powyższe, uznać należy, że zasadnie WINB stwierdził bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania w zakresie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, bo tak właśnie należy odczytywać rozstrzygnięcie zawarte w sentencji zaskarżonego aktu. Organ odwoławczy obowiązany był uwzględnić zmianę stanu faktycznego sprawy, tj. fakt uchylenia z dniem 31 marca 2021 r. postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, które to rozstrzygnięcie determinowało możliwość zastosowania regulacji z art. 50a pkt 2 Pr.bud., a także rozbieżność w zakresie adresata postanowienia i kontrolowanej w postępowaniu odwoławczym decyzji. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwione uznał zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 6, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 52 Pr.bud. Zaakcentować trzeba, że podjęte przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie jest korzystne dla skarżącej kasacyjnie. Spółka nie może natomiast w ramach tego "wpadkowego" postępowania skutecznie kwestionować zasadności i celowości prowadzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego w stosunku do przedmiotowego obiektu, a do tego zmierza podważając wydaną przez organ decyzję oraz aprobującą ocenę wyrażoną przez Sąd Wojewódzki. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.