II OSK 891/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Krystyna Borkowska Małgorzata Stahl Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 713/04 w sprawie ze skargi E., M. i M. B. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia i umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną II OSK 891/05 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 maja 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 713/04 w sprawie ze skargi E., M. i M. B. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia i umorzenia postępowania egzekucyjnego, oddalił skargę. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. decyzją Nr [...] z dnia 30 kwietnia 2001 r. nałożył na E., M. i M. B. , zam. w W. przy ul. K., dalej zwanych zobowiązanymi, obowiązek doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z projektem poprzez wykonanie odprowadzenia wód opadowych z dachu do kanalizacji deszczowej, znajdującej się na nieruchomości przy ul. F. w W. i likwidację studni chłonnych – w terminie jednego miesiąca od daty, w którym decyzja stanie się ostateczna. Powyższą decyzję utrzymał w mocy decyzją Nr [...] z dnia 26 kwietnia 2002 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2003 r. sygn. akt IV SA 2513 i 2514/02 oddalił skargę E., M. i M. B. na powyższą decyzję. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. upomnieniem z dnia 7.08.2002 r. wezwał zobowiązanych do wykonania obowiązku, który stał się wymagalny w dniu 18.06.2002 r. W dniu 16 stycznia 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystawił tytuł wykonawczy i postanowieniem Nr [...] z tego samego dnia nałożył na zobowiązanych jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000,00 zł, za niedopełnienie obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 30 kwietnia 2001 r. Na powyższe postanowienie zobowiązani wnieśli zażalenie, informując w uzasadnieniu, iż w dniu 17.12.2003 r. złożyli wniosek o zmianę decyzji Nr [...] z dnia 2 lipca 1999 r. w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w W. przy ul. F. Zdaniem wnoszących zażalenie, ww. decyzja o pozwoleniu na budowę jest niewykonalna w części dotyczącej rozwiązania odprowadzenia wód opadowych. Wobec powyższego, "zaskarżone postanowienie nakłada grzywnę w oparciu o wadliwy projekt dołączony do pozwolenia na budowę, a ponadto zobowiązuje skarżących do wykonania obowiązku, który z opisanych powyżej względów jest niewykonalny". Ponadto w wyroku NSA z dnia 29 sierpnia 2003 r. stwierdzono, że projekt budowlany jako niewykonalny powinien zostać zmieniony w drodze zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie w powyżej omówionym zażaleniu, zobowiązani wnieśli zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 16.01.2004 r., wskazując na niezgodność określenia egzekwowanego obowiązku w tytule wykonawczym z treścią obowiązku oraz niewykonalność egzekwowanego obowiązku. Powyższe zarzuty zostały uzasadnione podobnie, jak zażalenie na postanowienie Nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zarzutów wniesionych przez zobowiązanych, postanowieniem Nr [...] z dnia 13 lutego 2004 r. odmówił zawieszenia i umorzenia postępowania egzekucyjnego, ponieważ nie spełniają przesłanek określonych w przepisach art. 56 § 1 i art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Zobowiązani wnoszący zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, nie wykonali obowiązku nałożonego na nich decyzją Nr [...] z dnia 30 kwietnia 2001 r., którą utrzymał w mocy Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [... ] z dnia 26 kwietnia 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2003 r. oddalił skargę zobowiązanych złożoną na powyższą decyzję. W uzasadnieniu wyroku sąd między innymi stwierdził, iż wybudowane przez inwestorów studnie chłonne stanowią odstępstwo od zatwierdzonego projektu. Brak w projekcie dokumentacji dotyczącej odprowadzania ścieków, obciąża inwestora, który nie ma uprawnień do realizacji prac nie ujętych w projekcie. Zobowiązani wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie, jednocześnie wyjaśniając, iż w dniu 17.12.2003 r. złożyli wniosek o zmianę decyzji z dnia 2 lipca 1999 r. o pozwoleniu na budowę, gdyż ich zdaniem decyzja ta jest niewykonalna w części dotyczącej rozwiązania odprowadzenia wód opadowych. Takie postępowanie inwestorów znajduje odzwierciedlenie w wyroku NSA z dnia 29 sierpnia 2003 r., w którym stwierdzono, iż projekt jako niewykonalny powinien zostać zmieniony w drodze zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponieważ niewykonalność decyzji jest bezsporna i oczywista, co stanowi przesłankę z art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym do zawieszania i do umorzenia postępowania. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem organu drugiej instancji, wydając zaskarżone postanowienie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Przepis art. 56 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym wymienia w sposób zamknięty wszystkie przesłanki zawieszenia postępowania, żadna z nich nie została spełniona w niniejszej sprawie. Formułując zarzut, skarżący oparli go na przesłankach z art. 59 § 1 pkt 3 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Obowiązek wynikający z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 kwietnia 2001 r., został określony w taki sam sposób w tytule wykonawczym, jak w przedmiotowej decyzji. W związku z czym, zarzut oparty na przepisie pkt 3 art. 59 § 1 ustawy należy uznać za bezzasadny. Niewykonalność egzekwowanego obowiązku oznacza, że istnieją niezależne od zobowiązanego trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku. W toku postępowania administracyjnego ustalono, iż istnieje możliwość doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z projektem poprzez wykonanie odprowadzenia wód opadowych z dachu do kanalizacji deszczowej i likwidację studni chłonnych. Znajdujący się w ul. F. kanał ogólnospławny pozwala na odprowadzenie wód opadowych z budynku przy ul. F., co potwierdza pismo MPWiK z dnia 20.02.2001 r., zgodnie z którym, jedynym warunkiem włączenia wód opadowych do kanału jest zaprojektowanie i wybudowanie przykanalika z budynku. W związku z tym należy uznać także bezzasadność drugiego zarzutu. Fakt złożenia w dniu 17.12.2003 r. wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może uzasadniać złożonego zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji, skoro wcześniej inwestorzy zbudowali studnie chłonne. Pismem z dnia 27.04.2004 r. E., M. i M. B. złożyli na powyższe postanowienie z dnia 26 marca 2004 r. skargę do sądu administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie, gdyż decyzja o pozwoleniu na budowę jest niewykonalna w części dotyczącej rozwiązania odprowadzenia wód opadowych. Niewykonalność tej decyzji stanowi zaś przesłankę do zawieszenia, a w szczególności umorzenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyrokiem z dnia 23 maja 2005 r., w uzasadnieniu wyroku między innymi wskazał na następujące okoliczności. Organ egzekucyjny nie może badać zasadności i przesłanek merytorycznych decyzji, w oparciu o którą został wystawiony tytuł wykonawczy. Decyzja Nr [...] z dnia 30 kwietnia 2001 r., nakładająca w niniejszej sprawie obowiązek na skarżących, była kontrolowana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który oddalił skargę. Twierdzenia skarżących, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest niewykonalna w części dotyczącej rozwiązania odprowadzenia wód opadowych, są nieuzasadnione, na co słusznie wskazał organ drugiej instancji. Nie można też podzielić zarzutu, iż określenie egzekwowanego obowiązku w tytule wykonawczym jest niezgodne z treścią obowiązku wynikającego z decyzji, bowiem obowiązek określony w tytule wykonawczym brzmi tak samo, jak obowiązek wynikający z decyzji z dnia 30 kwietnia 2001 r. Należy więc podzielić stanowisko organów egzekucyjnych, że w niniejszej sprawie brak jest przesłanek do zawieszenia, jak i umorzenia postępowania egzekucyjnego. M. B., reprezentowany przez adwokata J. Z., wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku z dnia 23 maja 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 713/04, zarzucając temu wyrokowi: – obrazę przepisów art.141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), powołanej dalej jako p.p.s.a., w związku z art. 59 pkt 3 i 5, 56 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a. Wskazując na powyższe podstawy w skardze kasacyjnej, wnosi się o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Burmistrz Gminy W. decyzją z dnia 3 kwietnia 2001 r. uchylił decyzję Nr [...] Prezydenta W. z dnia 2 lipca 1999 r. zezwalającą na rozbudowę budynku mieszkalnego przy ul. F. w W. W tej sytuacji został z obrotu prawnego usunięty projekt budowlany, zgodnie z którym nakazują zrealizować budowę organy nadzoru budowlanego. Nie można zatem doprowadzić inwestycji do zgodności z projektem, który został usunięty z obrotu prawnego, jest to niewykonalne w świetle przepisu art. 59 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Egzekwowany obowiązek został też określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej, bo decyzja administracyjna określająca projekt, a więc będąca podstawą nakazu przywrócenia do stanu zgodnego z projektem, została uchylona i wyeliminowana z obrotu prawnego. Zachodzą więc również przesłanki z art. 59 § 1 pkt 3 ww. ustawy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sądowi nie była znana decyzja z dnia 3 kwietnia 2001 r. uchylająca decyzję o pozwoleniu na budowę, zachodzą więc też podstawy z art. 145 § 1 pkt b p.p.s.a. Pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 29 sierpnia 2003 r., iż ujawnione w trakcie budowy braki projektu budowlanego winny spowodować zmiany w tym projekcie, jest wiążący (art. 153 p.p.s.a.) i inwestor wystąpił ze stosownym wnioskiem o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec tego, postępowanie egzekucyjne na podstawie "art. 56 ust. 5" ustawy o postępowaniu egzekucyjnym i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należało zawiesić do czasu rozstrzygnięcia wniosku inwestora. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, jak i wnioski o umorzenie i zawieszenie postępowania egzekucyjnego, są całkowicie bezpodstawne i wynikają prawdopodobnie z braku znajomości obowiązujących przepisów w tym zakresie. Akty administracyjne (decyzje, postanowienia), do których organy egzekucyjne i strona skarżąca odwołują się w niniejszej sprawie, zostały wydane w trzech różnych postępowaniach, przez trzy różne organy, chociaż organy nadzoru budowlanego (Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego i Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego) występują też jako organy egzekucyjne (art. 20 § 1 pkt 3 i 4, art. 26 § 4 w związku z art. 1a pkt 7 i 13 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym). Decyzja Nr [...] Prezydenta W. z dnia 2 lipca 1999 r., podobnie jak decyzja Nr 28/2001 Burmistrza Gminy W. z dnia 3 kwietnia 2001 r., zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami, były wydane w postępowaniu administracyjnym przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Decyzja Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 kwietnia 2001 r. i decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia 26 kwietnia 2002 r., zostały wydane w postępowaniu administracyjnym przez organy nadzoru budowlanego (art. 80 ust. 2 w związku z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego). Postanowienie Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 lutego 2004 r., postanowienie Nr [...] Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 marca 2004 r., podobnie jak postanowienie Nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i postanowienie Nr [...] z dnia 26 marca 2004 r. Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zostały wydane w postępowaniu egzekucyjnym przez organy nadzoru budowlanego, które w tym przypadku są jednocześnie wierzycielem i organami egzekucyjnymi (art. 26 § 4 w związku z art. 1a pkt 7 i 13 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym). Tak uporządkowanych, jak powyżej, aktów administracyjnych w trzy grupy, co wynika z właściwości i ustawowo określonych kompetencji organów, nie można wymiennie mieszać i powoływać, gdyż zostały one wydane w różnych sprawach w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Każdy z organów administracji publicznej (organ administracji architektoniczno-budowlanej, organ nadzoru budowlanego i organ egzekucyjny) mają swoje własne kompetencje, wynikające z konkretnych przepisów prawa materialnego (ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm., ustawa o postępowaniu egzekucyjnym). W związku z powyższym, organy nadzoru budowlanego nie mogą kontrolować decyzji wydanych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej (i odwrotnie), a organy egzekucyjne nie mogą kontrolować decyzji, z których wynikają obowiązki, które mają być wyegzekwowane w drodze egzekucji administracyjnej (art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym). Powyższa zasada obowiązuje również wtedy, kiedy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem (organem, który nałożył na stronę określony obowiązek). W niniejszej sprawie, prowadzonej w ramach postępowania egzekucyjnego, należało jedynie brać pod uwagę decyzję, którą nałożono na skarżących określony obowiązek, tzn. decyzję Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 kwietnia 2001 r. i w stosunku do tej decyzji jedynie można było kierować zarzut niewykonalności obowiązku (art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym), a nie w odniesieniu do decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia 2 lipca 1999 r., jak to czynili skarżący. Skoro powyższa decyzja została uchylona decyzją Nr [...] Burmistrza Gminy W. z dnia 3 kwietnia 2001 r., to występowanie skarżących pismem z dnia 17.12.2003 r. o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę było działaniem całkowicie bezprzedmiotowym (pozornym), bowiem nie można zmieniać decyzji, której nie ma już w obrocie prawnym. Nie wspominając już o tym, że decyzja z dnia 2 lipca 1999 r. została uchylona w oparciu o przepis art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, czyli w następstwie istotnego odstąpienia inwestorów od zatwierdzonego projektu budowlanego. Przez powyższe rozstrzygnięcie rozumie się więc, że w zakresie w jakim inwestor istotnie odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego, została popełniona samowola budowlana. Ponieważ inwestor posiadał pozwolenie na budowę, a tylko w pewnym zakresie w trakcie realizacji inwestycji odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego, nie stosuje się tu art. 48 Prawa budowlanego, natomiast wszczyna się postępowanie naprawcze na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, mające na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, co w tym przypadku oznacza zgodność z projektem budowlanym. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, a więc wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwala na wydanie decyzji pozwalającej na wznowienie robót budowlanych, która zastąpi wcześniej uchyloną na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego decyzję o pozwoleniu na budowę (z dnia 2 lipca 1999 r.). Próba wykazania w skardze kasacyjnej, że decyzja Nr [...] z dnia 30 kwietnia 2001 r. jest niewykonalna, ponieważ została uchylona decyzja Nr [...] z dnia 2 lipca 1999 r., która zatwierdzała projekt budowlany, do którego nawiązuje formułując obowiązek ta pierwsza decyzja (z dnia 30 kwietnia 2001 r.), jest nietrafna. Uchylenie decyzji z dnia 2 lipca 1999 r. spowodowało wycofanie jej (z datą uchylenia) z obrotu prawnego, jako aktu prawnego (aktu administracyjnego), ale nie spowodowało to uchylenia projektu budowlanego, jako dokumentu o charakterze technicznym. Przyczyną uchylenia decyzji Nr [...] z dnia 2 lipca 1999 r. było zachowanie inwestorów sprzeczne z dyspozycją art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, a nie wadliwość projektu budowlanego, jako dokumentu o charakterze technicznym. Nie ma więc żadnych powodów, aby obowiązek doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z projektem, wynikający z decyzji Nr [...] z dnia 30 kwietnia 2001 r., nie mógł być utożsamiamy z obowiązkiem doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem w rozumieniu przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Odwoływanie się skarżących do fragmentu uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2003 r. sygn. akt IV SA 2513 i 2514/02, z którego wynika, że ujawnione w trakcie budowy braki projektu budowlanego winny spowodować zmiany w tym projekcie, zatwierdzone następnie przez właściwe organy i traktowanie tego jako oceny prawnej wiążącej w sprawie w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., jest delikatnie mówiąc nieporozumieniem. Bowiem powyżej cytowane zdanie, zostało wyrwane z kontekstu i jako takie, nie zawiera żadnej konkretnej oceny prawnej, gdyż to co w nim zawarto, nie było przedmiotem postępowania. Poza tym ww. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2003 r. zapadł w sprawie, w której była kontrolowana decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 kwietnia 2002 r. i nie można związania, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a., przenosić na inne sprawy, prowadzone w odrębnych postępowaniach przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, czy też organy egzekucyjne, gdyż są to różne sprawy, chociaż w rozumieniu potocznym może się wydawać, że jest to jedna sprawa. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.