II OSK 899/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, sędzia WSA (del.) Anna Szymańska, Protokolant: starszy asystent sędziego Wojciech Wiktorowski, po rozpoznaniu w dniu 16 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. sp. z o.o. [...] sp. k. z siedzibą w W. (obecnie U. sp. z o.o. z/s w W.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1417/22 w sprawie ze skargi U. sp. z o.o. [...] sp. k. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 kwietnia 2022 r. nr 183/OPON/2022 w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 listopada 2022r. w sprawie sygn. Akt VII SA/Wa 1417/22 oddalił skargę U. sp. z o.o. [...] sp.k z siedzibą w Warszawie (obecnie U. sp. z o.o. z/s w Warszawie) dalej "skarżący", na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 kwietnia 2022r. nr 183/OPON/2022, którym uchylił postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z 2 lutego 2022r. odmawiające wznowienia postępowania w sprawie ostatecznej decyzji tego organu z dnia 19 grudnia 2019r. Nr 1080/2019 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący zarzucił: 1.naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy: a. art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.7, art.77 §1 i art.80 k.p.a. przez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi w sytuacji gdy postanowienie organu II instancji zostało wydane z naruszeniem w/w przepisów poprzez błędną ocenę przez organ II instancji całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed organem I instancji, w szczególności dowodu z dokumentu w postaci pisma uczestników z 19 listopada 20221 r oraz przez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w przedmiocie ustalenia kiedy uczestnicy rzeczywiście dowiedzieli się o wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, co skutkowało błędnym uznaniem przez organ odwoławczy, że organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisu art.149 § 1 k.p.a. przez jego zastosowanie i odmowę wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego sprawy dawała podstawę do stwierdzenia w sposób jednoznaczny i niewątpliwy, że wnioskodawcy nie dochowali terminu, o którym mowa w art.148 §2 k.p.a.; b. art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi na postanowienie organu II instancji w sytuacji gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem art.138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. przez błędnie ich zastosowanie co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do błędnego uchylenia postanowienia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy postanowienie organu I instancji nie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania oraz nie zachodziła konieczność ponownego zbadania i rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art.145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art.149 § 1 i art.148 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi w sytuacji gdy postanowienie organu II instancji zostało wydane z naruszeniem w/w przepisów, ponieważ podanie o wznowienie złożone przez uczestników w dniu 16 grudnia 2021r. zostało złożone z uchybieniem terminu, o którym mowa w art.148 § 2 k.p.a., co skutkowało koniecznością odmowy wznowienia tego postępowania przez organ na podstawie art.149 § 3 k.p.a. Powyższe zarzuty skargi kasacyjnej zostały uzasadnione. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art.193 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentu w postaci oświadczeń z podpisem notarialnie poświadczonym : W. S. i P. K. na okoliczność wyjaśnienia czy uczestnicy zachowali ustawowy termin do złożenia podania o wznowienie postępowania. W oparciu o zarzuty kasacyjne wniesiono na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonego postanowienia , ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej; p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Przedmiotem oceny legalności dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji było postanowienie Wojewody Mazowieckiego z 29 kwietnia 2022r. wydane na podstawie art.138 § 2 k.p.a. uchylające postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z 2 lutego 2022r. odmawiające wznowienia na wniosek J. P., P. K., Rafała M. i W. C. (dalej powoływani jako "wnioskodawcy") współwłaścicieli nieruchomości nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w W. postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia 19 grudnia 2019r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w/w inwestycji. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania oraz naruszenie przepisów prawa materialnego. Zarzuty te będą rozpoznane łącznie, ponieważ pozostają w związku. Istota sprawy sprowadza się bowiem do oceny trafności stanowiska Sądu pierwszej instancji, który zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, że wnioskodawcy wnosząc o wznowienie postępowania w dniu 16 grudnia 2021 r. dochowali terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją w przedmiocie pozwolenia na budowę określonego w art.148§ 2 k.p.a., w związku z czym zasadnie Wojewoda Mazowiecki uchylił w/w postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. Wydanie przez organ postanowienia o odmowie wznowienia postępowania uzasadnia ustalenie, że podanie o wznowienie nie zostało oparte na przesłankach przewidzianych w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a., bądź nie został dotrzymany termin do jego wniesienia określony w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. W pozostałych przypadkach organ administracji obowiązany jest wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z art. 150 i art. 151 k.p.a. Podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a., a zatem wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia. Na etapie postępowania wstępnego organ bada m. in. czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem termu. Stosownie bowiem do treści art. 148 k.p.a. podanie należy złożyć w ciągu miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia, chyba że chodzi o sytuację z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdzie termin biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Jednocześnie zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym jej na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi tu więc o takie dane jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli chodzi o tę ostatnią informację, to nie jest tu konieczne aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia, wystarczy jeśli posiadała informację czego dana decyzja dotyczy. Wiedza o wydaniu decyzji w postępowaniu toczącym się bez udziału strony nie musi ponadto mieć charakteru "urzędowego", tj. pochodzić od organu administracji. Dowiedzenie się o rozstrzygnięciu oznacza pozyskanie wiadomości o tym, jakiej sprawy dotyczyła decyzja, czy była to decyzja pozytywna bądź negatywna, czy też w inny sposób kończąca postępowanie. Dla zachowania terminu liczy się data faktycznego dowiedzenia się o treści decyzji, która jest okolicznością obiektywną. Organ ma obowiązek dokonania weryfikacji twierdzeń strony i przedstawianych przez nią dowodów oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności, a następnie dokonania oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów Aby skutecznie zakwestionować wskazany przez osobę wnioskującą o wznowienie postępowania termin dowiedzenia się o wydaniu decyzji, organ zobowiązany jest wykazać, że osoba ta dowiedziała się o decyzji w innym terminie, niż przez nią wskazanym. W podaniu o wznowienie postępowania z dnia 16 grudnia 2021 r. wnioskodawcy jako podstawę wznowienia wskazali, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że wniosek został oparty o ustawową podstawę wznowienia postępowania unormowaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przedmiotem ustaleń i oceny w tej sprawie było zachowanie przez nich terminu jednego miesiąca określonego w art.148 § 2 k.p.a. na złożenie podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że rozpoczęcie robót budowlanych z początkiem sierpnia 2020r. i umieszczenie na terenie budowy w widocznym miejscu tablicy informacyjnej oraz zaawansowanie inwestycji widoczne dla otoczenia od stycznia 2021 r. świadczy o tym, że pewną wiedzę o realizowanej inwestycji oraz wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę wnioskodawcy uzyskali już wcześniej niż z dniem udzielonego przez W. C. i R. M. w toku postępowania administracyjnego pierwszego pełnomocnictwa do reprezentacji w sprawie przedmiotowej inwestycji tj. w dniu 16 listopada 2021 r. Po pierwsze zamieszczenie przez inwestora informacji o wydaniu pozwolenia na budowę na tablicy umiejscowionej na terenie budowy może świadczyć wyłącznie o tym, że strona mogła dowiedzieć się o decyzji, nie zaś o tym, że o takiej decyzji faktycznie się dowiedziała (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2023 r., II OSK 2698/20; wyrok NSA z 23 marca 2023 r., II OSK 271/22; wyrok NSA z 24 listopada 2022 r., II OSK 1950/21). Po drugie wnioskodawcy nie mieszkają w sąsiedztwie nieruchomości gdzie toczą się roboty budowlane ani tam nie przebywają. Nie ma też w sprawie dowodu na to, że jeden ze współwłaścicieli tj. W. W., który interweniował w sprawie ogrodzenia placu budowy w sierpniu 2021 r. poinformował o powyższym pozostałych współwłaścicieli i w związku z tym w ocenie skarżącego kasacyjnie wcześniej niż 16 listopada 2021 r. wnioskodawcy mieli wiedzę o decyzji o pozwoleniu na budowę. W sprawie nie ma na to żadnych dowodów. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że treść pisma wnioskodawców z 19 listopada 2021 r., w którym wzywali inwestora do zaprzestania naruszeń prawa własności ich nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji nie upoważnia do wysnucia wniosku, że wiedzę o decyzji mieli już w sierpniu 2021 r. Wskazać także należy, że pismo wnioskodawców z 19 listopada 2021 r. nie ma znaczenia dla oceny zachowania terminu z art.148 § 2 k.p.a. ponieważ nosi datę późniejszą niż złożenie (16 grudnia 2021 r.) wniosku o wznowienie postępowania. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy ( art.133 § 1 p p.p.s.a) co oznacza, że przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji (postanowienia) bierze pod uwagę okoliczności, które z tych akt wynikają i które legły u podstaw jej wydania. W okolicznościach tej sprawy - wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie - należy w pełni podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji zaprezentowane i wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym termin jednego miesiąca przewidziany w art.148 § 2 k.p.a. na złożenie podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. został w tej sprawie zachowany. NSA nie znalazł podstaw prawnych do przeprowadzenia w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. uzupełniającego postępowania dowodowego z pisemnych oświadczeń osób związanych z prowadzeniem robót budowlanych tj. kierownika budowy oraz kierownika projektu i inspektora nadzoru inwestorskiego na okoliczność interwencji jednego ze współwłaścicieli nieruchomości nr ew. [...] przy ul. [...] w W. W. W. i jej wpływu na zachowanie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. przewiduje możliwość uzupełnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym materiału dowodowego przez dopuszczenie dowodu z dokumentów , jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis ten pozwala zatem jedynie w drodze wyjątku przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w razie wystąpienia istotnych wątpliwości co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu - a nie co do prawidłowości poczynionych w postępowaniu administracyjnym ustaleń faktycznych. Sąd administracyjny ani nie orzeka merytorycznie ani też nie prowadzi własnego postępowania dowodowego. Czynności postępowania wyjaśniającego muszą się zatem w zasadzie zakończyć przed wydaniem zaskarżonej do sądu decyzji. Wynikające z przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. uprawnienie do przeprowadzenia dowodów uzupełniających ma charakter odstępstwa od wspomnianych zasad. Nie można też przyjąć, że przepis ten ustanawia jakikolwiek obowiązek, bowiem ustawodawca posłużył się czasownikiem modalnym "może", przyznając sądowi swobodę oceny zasadności takiego działania. Poza tym w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które prowadziłyby do nowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie administracyjnej albo kontynuowania postępowania dowodowego prowadzonego przez organy. Niemniej jednak podstawowe znaczenie dla nieuwzględnienia tych dowodów ma okoliczność, że nie są to dowody z dokumentów urzędowych, a ponadto oświadczenia te powstały już po wydaniu zaskarżonej, a ocenianej przez Sądy administracyjne decyzji z dnia 29 kwietnia 2022r. Zasadą jest przecież orzekanie według stanu prawnego z daty wydania zaskarżonego aktu, natomiast wszelkie zmiany stanu prawnego czy też faktycznego już po wydaniu zaskarżonego aktu nie wpływają na wynik sądowej kontroli legalności. Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał, że wnioskujący wiedzę o okolicznościach będących podstawą wniosku o wznowienie uzyskali 16 listopada 2021 r. a zatem wniosek w płaszczyźnie formalnej został złożony w terminie z art. 148 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.