II OSK 934/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Krystyna Borkowska Jerzy Stelmasiak Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M., Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 438/04 w sprawie ze skargi M. M., Z. S. na uchwałę Rady Miasta Kościerzyna z dnia 26 maja 2004 r. nr XXV/163/04 w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 438/04 oddalił skargę M. M. i Z. S. na uchwałę Rady Miasta Kościerzyna z dnia 26 maja 2004 r. nr XXV/163/04 w sprawie odrzucenia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...], obręb [...] przy ul. M. w Kościerzynie. Pismem z dnia 27 maja 2003 r. M. M. i Z. S. (właściciele działek nr [...] i [...]) wnieśli "protest" do ww. projektu planu, wyłożonego do publicznego wglądu w dniach od 22.04.2003 r. do 15.05.2003 r. Powyższą uchwałą z dnia 26 maja 2004 r. Rada Miasta Kościerzyna odrzuciła "zarzut" do projektu planu wniesiony przez M. M. i Z. S. . W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, iż projekt planu został skorygowany zgodnie z życzeniami wnioskodawców, poprzez likwidację na rysunku planu kwestionowanych dróg stycznych do granicy ich działek. Pismem z dnia 14.06.2004 r. M. M. i Z. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę z dnia 26 maja 2004 r. odrzucającą zarzut. Skarżący uważają, że zostały naruszone ich prawa właścicielskie poprzez: – zaprojektowanie dróg wewnętrznych projektowanego osiedla w ten sposób, iż ich wytyczenie narzuca z góry sposób zagospodarowania nieruchomości nr [...] i [...] należących do skarżących, – brak zaprojektowania strefy ochronnej pomiędzy projektowanym osiedlem a nieruchomościami należącymi do skarżących, – brak zaprojektowania drogi dojazdowej do osiedla w kierunku do ulic K. i K., – sprzeczność uchwały z treścią jej uzasadnienia. W związku z powyższym wnoszą o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wyrokiem z dnia 8 marca 2006 r. uznał, iż zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Zdaniem Sądu, skoro procedurą zmiany planu objęta była wyłącznie nieruchomość stanowiąca własność D. i R. C. (część działki nr [...]), to właściciele sąsiednich działek nr [...] i [...] nie mieli interesu prawnego do wniesienia zarzutu na ustalenia przyjęte w projekcie planu. M. M. i Z. S; od powyższego wyroku wnieśli skargę kasacyjną, zarzucając naruszenie przepisów: – art. 113 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako ppsa, przez błędne przyjęcie, że skarżący nie posiadają interesu prawnego do wniesienia zarzutu do projektu planu, mimo iż projektowane na działce nr 80/18 osiedle domków jednorodzinnych z funkcją usługową będzie oddziaływało na należące do skarżących działki, ponieważ zaprojektowanie dróg objętego planem osiedla narzuca z góry sposób zagospodarowania działek skarżących w przypadku zmiany ich przeznaczenia z funkcji rolniczej na budownictwo, a także brak zaprojektowania drogi dojazdowej do osiedla w kierunku ul. K. i K. wpłynie negatywnie, poprzez zwiększone natężenie ruchu kołowego, na atrakcyjność i wartość nieruchomości skarżących, co miało wpływ na wynik sprawy, – art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną jego wykładnię w zakresie interesu prawnego właścicieli sąsiednich nieruchomości do wniesienia protestu lub zarzutu do projektu planu. Wskazując na powyższe podstawy w skardze kasacyjnej, wnosi się o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, gdyż Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy. Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, prawo do wniesienia zarzutu wynika z naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Jest to odmienna konstrukcja, niż przyjęta w art. 28 kpa, zgodnie z którą stroną jest każdy czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie. W niniejszej sprawie skarżący swoje pismo z dnia 27.05.2003 r. określili jako "protest", natomiast jak wynika z zaskarżonej uchwały, Rada Miasta Kościerzyna odrzuciła "zarzut", nie wskazując czym się kierowała przy ocenie naruszenia interesu prawnego skarżących. Kwalifikacja prawna przyjęta przez Sąd I instancji, sprowadzająca się do zanegowania prawa M. M. i Z. S. do wniesienia zarzutu, jest co najmniej dyskusyjna i nie wiadomo, którego dotyczy momentu, czy w dacie wniesienia przez skarżących ww. pisma z dnia 27.05.2003 r., czy też daty podjęcia zaskarżonej uchwały. Powyższe zwrócenie uwagi na dwie różne daty procesu planistycznego nie jest przypadkowe, gdyż w momencie wniesienia "protestu" przez skarżących w projekcie planu istniały dwie drogi KD doprowadzone do granic nieruchomości skarżących. Natomiast w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, biorąc pod uwagę pismo Wydziału Gospodarki Nieruchomościami UM Kościerzyna z dnia 20.04.2004 r. skierowane do skarżących, tych dróg w projekcie planu nie powinno już być, co nie jest bez znaczenia przy ocenie naruszenia interesu prawnego skarżących. Nie wyjaśnia też do końca tej wątpliwości uzasadnienie do zaskarżonej uchwały, w którym jest mowa o likwidacji przedmiotowych dróg. W powyżej powołanym piśmie z dnia 20.04.2004 r. z załączonym skorygowanym rysunkiem planu, informuje się o uwzględnieniu wniesionego przez skarżących zarzutu, jednocześnie prosi się ich o wycofanie zarzutu. W odpowiedzi na skargę (pismo z dnia 15.07.2004 r.) Przewodniczący Rady Miasta wyjaśnia, iż uwzględnienie zarzutu poprzez likwidację dwu dróg dojazdowych, dochodzących do nieruchomości skarżących, miało mieć miejsce "pod warunkiem wycofania wniesionego zarzutu". Z akt sprawy wynika, że po wniesieniu "protestu" M. M. i Z. S. dwukrotnie spotkali się z pracownikami Urzędu Miasta i w wyniku tych spotkań został uwzględniony ich zarzut. Powyższe działania należałoby przyjąć, że były prowadzone w oparciu o przepis art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jednak uwzględnienie zarzutu przez Burmistrza w trym trybie, nie wymaga wycofania zarzutu przez wnoszącego, ani nie jest działaniem organu wykonawczego pod warunkiem wycofania zarzutu i jeżeli zostanie uwzględniony zarzut przez organ wykonawczy gminy, to sprawa nie jest przedstawiana radzie gminy, na co wskazuje brzmienie art. 18 ust. 2 pkt 8 (in fine) i pkt 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W tym przypadku natomiast uchwałą odrzuca się zarzut, a w uzasadnieniu uchwały mowa jest o uwzględnieniu zarzutu poprzez likwidację kwestionowanych dróg dojazdowych. Na powyższe okoliczności w ogóle nie zwrócił uwagi Sąd I instancji, chociaż tryb przyjęty przez Radę Miasta Kościerzyna nie odpowiada procedurze planistycznej, ściśle określonej w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przez takie działania Rady powstała widoczna rozbieżność pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej uzasadnieniem. Zresztą trudno uznać, aby takie uzasadnienie uchwały spełniało wymogi uzasadnienia faktycznego i prawnego, o którym mowa w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bez wyjaśnienia tych wątpliwości, nie można było przesądzać o zasadności wniesionej skargi. Poza tym, przewidziane w projekcie planu (w wersji wyłożonej do publicznego wglądu) dwie drogi dochodzące do nieruchomości skarżących, mogły stanowić naruszenie interesu prawnego właścicieli tych nieruchomości w rozumieniu przepisu art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przecież tak zaprojektowane drogi w przyszłości byłyby przedłużone na teren działek nr [...] i [...], stanowiących własność skarżących. Z żadnych bowiem dokumentów nie wynika, że miały to być drogi "ślepe", bez dalszej kontynuacji ich biegu. Inne pretensje skarżących dotyczące sposobu zagospodarowania działki nr [...], a szczególnie żądania ich zawarte w piśmie z dnia 30.04.2004 r. skierowanym do Burmistrza Miasta Kościerzyna i w skardze do Sądu, były pozbawione podstaw prawnych i nie mogły być uwzględnione w procedurze planistycznej kontynuowanej na skutek złożonego protestu, czy też zarzutu. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ppsa orzekł, jak w sentencji.