II OSK 952/15

Dnia 10 stycznia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 978/13 w sprawie ze skargi S. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. nr [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. M. kwotę 750 (siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 978/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, oddalił skargę S. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "WINB", [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...], w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. nakazał S. M. wykonanie rozbiórki drewnianej konstrukcji usytuowanej wokół budynku na działce nr [...] w O., gmina W.. Decyzję tę doręczono stronie w dniu 22 lipca 2013 r. Odwołanie S. M., reprezentowanego przez J. B., zostało złożone osobiście w siedzibie organu I instancji w dniu 8 sierpnia 2013 r. Zaskarżonym postanowieniem [...] WINB stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania złożonego w tej sprawie. Organ odwoławczy podkreślił, że skoro stronie prawidłowo doręczono decyzję organu I instancji w dniu 22 lipca 2013 r., to termin przewidziany w art. 129 § 2 K.p.a. upłynął w dniu 5 sierpnia 2013 r. Wobec złożenia przez stronę odwołania z 3-dniowym uchybieniem wspomnianego terminu, obowiązkiem organy odwoławczego było stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia, stosownie do art. 134 K.p.a. Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie S. M., wskazując, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania zostało spowodowane nieumyślnie wskutek utrudnienia przepływu dokumentów (dotyczących "dosłania" oryginału pełnomocnictwa) w sezonie wakacyjnym, pomiędzy "biurem" prowadzonej przez skarżącego firmy i "punktem sezonowym" w O.. Skarżący podkreślił, że w toku postępowania odwoławczego, na prośbę organu odwoławczego, przedstawił oryginał pełnomocnictwa dla J. B.. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 978/13, oddalając skargę powołał się na treść art. 129 § 1 i 2 K.p.a. i stwierdził, że bezspornie decyzja organu I instancji, zawierająca pouczenie o sposobie i terminie jej zaskarżenia, została doręczona skarżącemu, za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, w dniu 22 lipca 2013 r. Odbiór tej decyzji pokwitowała H. Z., jako dorosły domownik, który podjął się oddania przesyłki skarżącemu. W treści skargi skarżący nie kwestionował zresztą w żaden sposób faktu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji. Organ I instancji nie był upoważniony do doręczania wskazanej wyżej decyzji do rąk J. B.. W świetle akt sprawy nie budzi wątpliwości, że dopiero w postępowaniu odwoławczym osoba ta wykazała swoje umocowanie do reprezentowania skarżącego w postępowaniu administracyjnym. Sam fakt, że J. B. w dniu 14 czerwca 2013 r. zapoznał się z aktami administracyjnymi sprawy, nie może być podstawą do stwierdzenia, że obowiązkiem organu było doręczenie tej osobie ww. decyzji. Niekwestionowanym jest również, że skarżący wraz z odwołaniem nie składał wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Ponadto zawarte w skardze okoliczności wskazujące na brak winy umyślnej w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, mogłyby zostać podniesione w skierowanym do organu II instancji wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. W myśl bowiem art. 58 K.p.a. możliwe jest przywrócenia tego terminu na prośbę strony, w razie uprawdopodobnienia przez nią, że uchybienie nastąpiło bez jej winy. Sąd podkreślił, że w tych okolicznościach obowiązkiem organu odwoławczego było podjęcie postanowienia stwierdzającego wniesienie odwołania z uchybieniem terminu, o jakim mowa w art. 129 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy, zgodnie z art. 134 K.p.a., zobowiązany jest bowiem stwierdzić w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (por. wyrok NSA z 4 czerwca 1982 r., ONSA 1982, nr 1, poz. 52; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 480). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył S. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania podług norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. - art. 1 § 1 i 2, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 32, art. 33 § 2 i art. 40 § 2 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo oczywistego błędu w ustaleniach faktycznych dokonanych przez Sąd dotyczącego prawidłowości ustanowienia pełnomocnika przez stronę w postępowaniu administracyjnym w trybie art. 33 § 2 K.p.a. oraz pominięcia skutków prawnych niedoręczenia pełnomocnikowi przedmiotowej decyzji; - art. 1 § 1 i 2, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 134 K.p.a. i art. 43 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie w sytuacji naruszenia art. 43 K.p.a. przez doręczenie decyzji [...] WINB osobie niebędącej dorosłym domownikiem, sąsiadem klub dozorcą domu oraz naruszenie art. 44 K.p.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji braku możliwości doręczenia w sposób wskazany w art. 42 i art. 43 K.p.a.; - art. 1 § 1 i 2, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie skutkiem powierzchownej oceny dowodów w zakresie skuteczności doręczenia przedmiotowej decyzji; - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że decyzja została skierowana wyłącznie do skarżącego w sytuacji, kiedy współwłaścicielem nieruchomości jest również pozostająca we wspólności ustawowej małżonka skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego dotyczące zarzucanej nieprawidłowości w doręczeniu decyzji organu I instancji. Ma rację strona skarżąca kasacyjnie, że w tym zakresie doszło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem protokół kontroli z dnia 23 maja 2013 r., z którego jasno wynika, że inwestor – S. M. udzielił pełnomocnictwa J. B.. Wynika z tego, że jeszcze przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej PINB dysponował takim pełnomocnictwem, które spełniało wymóg określony w art. 33 § 2 K.p.a. Pominięcie ww. okoliczności oznacza, że organ odwoławczy naruszył w sposób istotny art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wynika to z tego, że zgodnie z art. 40 § 2 K.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Pomimo tego organ I instancji swoją decyzję o nakazie rozbiórki doręczył bezpośrednio inwestorowi – S. M., a więc z pominięciem jego pełnomocnika, co stanowi o naruszeniu art. 40 § 2 K.p.a., w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew ocenie Sąd I instancji i organu odwoławczego w tej sprawie, wobec zaistnienia wskazanych wyżej okoliczności, nie można stwierdzić aby doszło do skutecznego doręczenia decyzji organu I instancji stronie postępowania w trybie art. 43 K.p.a. przez wydanie przesyłki dorosłemu domownikowi. Wskazywane wady postępowania doprowadziły tym samym do wadliwego zastosowania art. 134 K.p.a. i stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione po terminie, w sytuacji gdy nie można było uznać, że decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona inwestorowi. Oceny tej nie zmienia fakt, że w ww. protokole inwestor wskazał adres do korespondencji. W takiej bowiem sytuacji decyzja powinna zostać doręczona pełnomocnikowi inwestora na wskazany adres do korespondencji. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 1 § 1 i 2, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 32, art. 33 § 2, art. 40 § 2, art. 134, art. 43, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. zawierają usprawiedliwione podstawy. Nie zawiera natomiast usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Strona skarżąca kasacyjnie powinna mieć na względzie, że w granicach niniejszej sprawy zawisłej przed Sądami Administracyjnymi przedmiotem oceny jest wyłącznie postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W tak zakreślonych granicach sprawy wypowiedź Sądów Administracyjnych ogranicza się tylko do oceny "terminowości" wniesionego odwołania. Oznacza to, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący prawidłowości skierowania decyzji o nakazie rozbiórki sformułowany na obecnym etapie postępowania jest przedwczesny, a tym samym nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Poza tym i tak nie uwzględnia treści art. 52 Prawa budowlanego, zgodnie z którym nakaz rozbiórki może być skierowany m.in. do inwestora bądź właściciela nieruchomości. W tej zaś sprawie decyzja PINB o nakazie rozbiórki została skierowana do inwestora, a nie kwestionowano, że jedynym inwestorem w niniejszej sprawie jest S. M.. Nie zmienia to faktu, że i tak na zasadach ogólnych w związku z art. 28 K.p.a. decyzja o nakazie rozbiórki powinna być doręczona wszystkim współwłaścicielom nieruchomości. W aktach administracyjnych znajduje się zaś informacja z rejestru gruntów, z której wynika, że właścicielami przedmiotowej nieruchomości są inwestor i jego żona I. M.. Okoliczność ta nie świadczy zatem o błędnym skierowaniu decyzji o nakazie rozbiórki do S. M. lecz o pominięciu w postępowaniu, a więc i przy doręczaniu decyzji, I. M. jako strony postępowania, co nie stanowi przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., lecz z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W tej sytuacji skoro istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, a mianowicie, że postępowanie administracyjne zawierało istotne uchybienia, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz uchylenia zaskarżonego postanowienia, a więc uwzględnienia także skargi S. M. na postanowienie [...] WINB z dnia [...] września 2013 r., nr [...], w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne powinny uwzględnić, że decyzja organu I instancji powinna zostać skutecznie doręczona inwestorowi, a także wszystkim współwłaścicielom nieruchomości. Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 p.p.s.a.