II OSK 958/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. i W. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 757/14 w sprawie ze skargi M. Z. i W. Z. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu gospodarczego 1. odrzuca skargę kasacyjną M. Z., 2. uchyla zaskarżony wyrok, 3. uchyla decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] września 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie wałbrzyskim z dnia [...] lipca 2014r. nr [...], 4. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz W. Z. kwotę 1300 (jeden tysiąc trzysta złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. Z. i W. Z. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu gospodarczego. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, w związku ze zgłoszonym przez W. Z. zamiarem budowy na działce nr [...] obiektu gospodarczego związanego z produkcją rolną, w dniu 16 stycznia 2014 r. organ nadzoru budowlanego przeprowadził oględziny ww. działki. W ich wyniku potwierdził fakt wybudowania obiektu gospodarczego kontenerowego o wymiarach 6 x 4,8 m, podłączonego do czynnej instalacji elektrycznej. Obiekt ten wybudowano bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Zlokalizowany jest on około 20 m od tzw. drogi serwisowej oraz w odległości około 32,7 m od słupa elektrycznego. Ponadto stwierdzono, że na działce składowane są materiały typu: kostka granitowa, cegły, rury kanalizacyjne betonowe, żwir, grys, kamienie, płyty betonowe, a także stoi kruszarka oraz maszyny rolnicze. Z części działki, która sąsiaduje z obwodnicą, został usunięty humus. Dodatkowo na przedmiotowej działce od strony drogi polnej (droga gminna nr [...]) usypany został materiał pochodzący według W. Z. z rozbiórki drogi przy ul. S. w W. i ma być wykorzystany do wyrównania drogi gruntowej. Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie wałbrzyskim na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) nałożył na inwestorów M. Z. i W. Z. obowiązek przedłożenia określonych w nim dokumentów, z czego jednak inwestorzy się nie wywiązali. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Starosty Wałbrzyskiego z dnia [...] stycznia 2014 r., wnoszącą sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na budowie na ww. działce obiektu gospodarczego. Z kolei decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie wałbrzyskim na podstawie art. 49b ust. 1 i 3 Prawa budowlanego nakazał inwestorom M. Z. i W. Z. rozbiórkę obiektu gospodarczego tj. kontenera, wybudowanego na działce nr [...] bez wymaganego prawem zgłoszenia. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu odwołania inwestorów od powyższej decyzji – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy skarżoną decyzję. Jak podkreślił organ odwoławczy, inwestorzy nie skorzystali z możliwości legalizacji samowolnie wykonanych robót. Nie było również podstaw do zawieszania niniejszego postępowania z uwagi na toczące się przez Sądem postępowanie ze skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2014 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji wskazał na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 sierpnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Wr 414/14) oraz związanie nim z mocy art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). Sąd nawiązując do chronologii zdarzeń i czynności utrwalonych w aktach sprawy podkreślił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 19 listopada 2013 r. zwrócił się do inwestorów o wyjaśnienie, czy na ich działce nr [...] znajduje się kontener stanowiący zaplecze dla pracowników. Odpowiadając, W. Z. w piśmie z dnia 6 grudnia 2013 r. stwierdził między innymi, że "powstała pilna potrzeba umieszczenia na działce jakiegoś baraku (...). Pozyskaliśmy kontener i przywieźliśmy na działkę, by stworzyć zaplecze gospodarcze (...)". Następnie w dniu 7 grudnia 2013 r. zgłoszono Staroście zamiar posadowienia obiektu gospodarczego (kontenera), ale w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 16 stycznia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że na działce znajduje się już kontener. W dniu [...] stycznia 2014 r. Starosta wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania inwestycji. W piśmie z dnia 14 kwietnia 2014 r. inwestorzy oświadczyli, że obiekt gospodarczy został posadowiony po dokonaniu zgłoszenia do Starostwa, a od sprzeciwu wnieśli odwołanie. W odwołaniu od decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. inwestorzy podali, że po dokonaniu zgłoszenia w dniu 7 grudnia 2013 r. odczekali ponad 30 dni i w dniu 10 stycznia 2014 r. posadowili przywieziony wcześniej kontener we wskazanym w zgłoszeniu miejscu, co potwierdzono w trakcie oględzin w dniu 16 stycznia 2014 r. Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji uznał, że organ powiatowy prawidłowo wdrożył i zastosował procedurę z art. 49b Prawa budowlanego. Skarżący dokumentów wskazanych w art. 49b ust. 2 nie przedłożyli. W ocenie Sądu ujawnienie w trakcie oględzin w dniu 16 stycznia 2014 r. samowoli budowlanej w postaci opisanego na wstępie kontenera jest okolicznością, która uzasadniała podjęcie dalszych działań przez organy nadzoru budowlanego. Za uznaniem kontenera za samowolę budowlaną przemawia to, że został on wzniesiony bez wymaganego zgłoszenia. I choć w dniu 7 grudnia 2013 r. inwestorzy złożyli Staroście Wałbrzyskiemu zgłoszenie planowanych robót, to ten postanowieniem z dnia 16 grudnia 2013 r. nakazał uzupełnić zgłoszenie w terminie do 10 stycznia 2014 r. Tym samym strona nie była uprawniona do rozpoczęcia inwestycji w terminie 30 dni od dokonania pierwotnego zgłoszenia. Jej obowiązkiem było odczekanie na reakcję organu na uzupełnione zgłoszenie, gdyż dopiero zgłoszenie wraz z wymaganymi dokumentami może być przedmiotem oceny organu. Tymczasem strona skarżąca prezentuje pogląd odmienny i podnosi, że obiekt posadowiono po dokonaniu zgłoszenia i upływie 30 dni, które organ miał na wniesienie sprzeciwu. W odwołaniu wskazano, że obiekt wzniesiono w dniu 10 stycznia 2014 r. Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd wyrażony w wyroku z dnia 19 sierpnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Wr 414/14), że w przypadku konieczności uzupełnienia zgłoszenia stosownie do treści postanowienia wydanego na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego termin 30 dni do wniesienia sprzeciwu powinien być liczony na nowo od dnia uzupełnienia zgłoszenia lub od daty bezskutecznego upływu terminu do uzupełniania braków zgłoszenia, wyznaczonego przez właściwy organ. Jak podkreślił Sąd, uchylenie ww. wyrokiem decyzji w przedmiocie sprzeciwu nie oznacza, że doszło do legalizacji wykonanych robót budowlanych. Organy dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i stwierdziły, że sporny obiekt budowlany został wzniesiony bez wymaganego zgłoszenia, skoro strona wzniosła go, gdy Starosta mógł wznieść sprzeciw do dokonanego zgłoszenia. W tym stanie sprawy, na dzień wydawania decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. w obrocie prawnym była decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2014 r. Organ działał zatem prawidłowo, stosując art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Wskazując na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie zostały naruszone przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., a organy nie uchybiły wymienionym w nich obowiązkom. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i pozwalał na zakończenie postępowania. Sąd podzielił również stanowisko, że w sprawie nie zachodziły przesłanki do zawieszenia postępowania wskazane w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. Z. i M. Z., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż budowa obiektu budowlanego po dokonaniu wymaganego zgłoszenia oraz mimo braku skutecznego sprzeciwu właściwego organu spełnia warunki nakazania jego rozbiórki, pomimo iż z przepisu art. 49b Prawa budowlanego wynika, iż tylko obiekt wybudowany bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu uzasadnia nakazanie przez właściwy organ w drodze decyzji jego rozbiórki, 2. obrazę przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w treści uzasadnienia kwestionowanego orzeczenia, na jakiej podstawie Sąd pierwszej instancji przyjął, iż stan stwierdzony w dacie oględzin działki nr [...] w dniu 16.01.2013 r. istniał w dacie 7.12.2014 r., 3. obrazę przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez oparcie orzeczenia na okolicznościach nie wynikających z akt sprawy, w szczególności stwierdzenie, iż podstawą nakazu rozbiórki było wykonanie obiektu przez skarżących na wskazanej w zgłoszeniu lokalizacji przed zgłoszeniem wykonania robót, podczas gdy z akt sprawy, w szczególności z uzasadnień organów nadzoru wynika, iż podstawą nakazu rozbiórki było wykonanie robót przed upływem terminu do zgłoszenia sprzeciwu Starosty, nie zaś wykonanie robót bez zgłoszenia, 4. obrazę przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez błędną ocenę okoliczności faktycznych, wynikających z dokumentów będących w aktach sprawy, poprzez przyjęcie, iż skarżący posadowili kontener przed dokonaniem zgłoszenia wykonania robót budowlanych, tj. przed 07.12.2013 r., w sytuacji gdy z szeregu pisemnych oświadczeń skarżących złożonych organom nadzoru budowlanego w toku postępowania administracyjnego wynika, iż skarżący w grudniu 2013 r. dopiero czynili przygotowania do posadowienia kontenera we właściwym wskazanym w zgłoszeniu miejscu, co nastąpiło ostatecznie dopiero w dniu 10.01.2014 r., a więc po upływie terminu do złożenia sprzeciwu do zgłoszenia wykonania robót, nie zaś wcześniej, jak błędnie przyjął Sąd pierwszej instancji. Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że inwestor ostatecznie posadowił kontener po 34 dniach od dnia zgłoszenia, tj. w dniach 10 – 11 stycznia 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stwierdzić trzeba przede wszystkim, że zgodnie z art. 142 § 2 P.p.s.a.: "Jeżeli uzasadnienie wyroku zostało sporządzone na wniosek strony, odpis wyroku z uzasadnieniem doręcza się tylko tej stronie, która złożyła wniosek". Z kolei na mocy art. 177 § 1 P.p.s.a. skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Z wyraźnego brzmienia ww. przepisu wynika zatem, że skarga kasacyjna nie może być skutecznie wniesiona bez uprzedniego wniosku o sporządzenie uzasadnienia. Ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy, wniosek o uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji został złożony przez pełnomocnika jedynie w imieniu skarżącego W. Z., którego reprezentował przed Sądem pierwszej instancji, zaś skarga kasacyjna została złożona przez oboje skarżących, to skarga kasacyjna M. Z. podlegała odrzuceniu, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 178 P.p.s.a. Z kolei skarga kasacyjna W. Z. zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek część zarzutów w niej przedstawionych jest chybiona. I tak, za błędny a przez to nieskuteczny należało uznać zarzuty naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Podkreślić przede wszystkim trzeba, że wbrew twierdzeniom autora kasacji, nie można za pomocą tak przedstawionego zarzutu kwestionować dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, jak również podejmować polemiki ze stanowiskiem zajętym w skarżonym wyroku. Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to pogląd podziela również Sąd rozpoznający niniejszą kasację, przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 39). Kontrolowany wyrok Sądu pierwszej instancji takie stanowisko zawiera, podobnie, jak i zawiera inne elementy konstrukcyjne wymienione w tym przepisie. Za chybiony należało też uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Stwierdzić trzeba, iż fakt posadowienia przedmiotowego kontenera w dniu przeprowadzenia przez organ kontroli, tj. w dniu 16 stycznia 2014 r. nie był w sprawie negowany. Zarówno organ, jak i Sąd pierwszej instancji nie kwestionował podanego przez inwestora we wniesionym odwołaniu oświadczenia o posadowieniu kontenera w dniu 10 stycznia 2014 r. Natomiast ocena, czy podana przez organ nadzoru budowlanego podstawa wydania nakazu rozbiórki była prawidłowa wykracza poza zakres tego przepisu, a jego ocena mogła nastąpić jedynie w ramach oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego. Przechodzą do analizy tej kwestii, za zasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Stwierdzić trzeba, że orzeczenie na tej podstawie nakazu rozbiórki wymaga, aby obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu. Nie jest zatem tak, jak stwierdza Sąd pierwszej instancji, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wnoszących sprzeciw wyrokiem dnia 19 sierpnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Wr 414/14) pozostaje bez wpływu na ocenę legalności kontrolowanych w sprawie decyzji. Sąd pierwszej instancji, słusznie odwołując się do normy art. 170 P.p.s.a., niezasadnie pominął jednak to, że podstawa prawna wydanego nakazu rozbiórki została wyeliminowana. Zamiast tego w sposób nieuprawniony Sąd przedstawił w niniejszej sprawie analizę skuteczności wniesienia sprzeciwu i sposobu liczenia terminu do jego złożenia w świetle regulacji art. 30 Prawa budowlanego, abstrahując od tego, że kwestia ta została prawomocnie osądzona i jest dla niego wiążąca. I choć w dniu wydania decyzji (ostatecznej) Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. wyrok z dnia 19 sierpnia 2014 r. nie był jeszcze prawomocny, a więc nie mógł zostać uwzględniony przez ten organ, to jednak w dniu orzekania przez Sąd pierwszej instancji przymiot taki już posiadał i winien zostać uwzględniony przez ten Sąd zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. wobec wyeliminowania decyzji, na podstawie której został orzeczony nakaz rozbiórki. Z tych też przyczyn, zasadnym okazał się być zarzut naruszenia art. 49b ust. 1 Prawa budowanego. Ponieważ na obecnym etapie postępowania stan sprawy został dostatecznie wyjaśniony, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 lit. b P.p.s.a. uchylił skarżony wyrok i w wyniku rozpoznania skargi wniesionej do Sądu I instancji uchylił decyzji organu II i I instancji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 i art. 200 tej ustawy.