II OSK 983/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 29 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Tarnowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1554/22 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Tarnowa na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2022 r., znak: DOZ-OAiK.650.189.2021.MPU-4 w przedmiocie nakazu doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Gminy Miasta Tarnowa kwotę 1500 (jeden tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Wyrokiem z 9 grudnia 2022 r. r., VII SA/Wa 1554/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę Gminy Miasta Tarnowa na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (MKiDN) z 26 maja 2022 r. znak DOZ-OAiK.650.189.2021.MPU-4, w przedmiocie nakazu doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie (MWKZ, organ I instancji) decyzją z 21 sierpnia 2019 r., na podstawie art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096, K.p.a.) oraz art. 45 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3, a także art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4 oraz 5, art. 92 ust. 5 oraz 6 ustawy z 23 lipca 2023 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2018, poz. 2067, Uoz) zobowiązał Gminę Miasta Tarnowa do wymiany nawierzchni na ul. [...] na mineralną lub mineralno-żywiczną, dostosowaną do potrzeb użytkowników parku, na odcinku od potoku Strusinka do gazonu przed pałacem oraz likwidacji parkingu zlokalizowanego przy ul. [...]. Krawężniki betonowe, na odcinku od potoku Strusinka do gazonu przed pałacem, MWKZ nakazał zlikwidować lub wymienić na "dedykowane do nawierzchni mineralnych lub mineralno-żywicznych", np. obrzeża metalowe lub obrzeża granitowe (zakres wymiany nawierzchni oraz lokalizacja parkingu zastały oznaczone w załączniku graficznym). Powyższe obowiązki należało wykonać do końca 2020 r. W uzasadnieniu swej organ I instancji wskazał, że prawną podstawą jego działania, stanowił fakt lokalizacji ul. [...] w zespole pałacowo-parkowym w [...] w [...], który objęty został ochroną konserwatorską na podstawie decyzji z 29 września 1948 r. i z 30 stycznia 1956 r., a także z 19 listopada 1968 r. Zasięg samowolnych prac remontowych ustalono podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 11 marca 2019 r., przy udziale przedstawicieli Gminy Miasta Tarnowa. Polegały te prace na dokonaniu remontu zniszczonej nawierzchni z trylinki, wykonaniu podbudowy z kruszywa, wymianie uszkodzonych krawężników oraz wykonaniu warstwy wyrównawczej z betonu asfaltowego na odcinku od potoku Strusinka do gazonu przed pałacem. Do wykończenia remontowanego odcinka ul. [...] zostało jeszcze wykonanie warstwy ścieralnej z betonu asfaltowego o grubości 4 cm. Wyremontowano także nawierzchnię istniejącego parkingu poprzez wymianę zniszczonych krawężników i ułożenia nawierzchni z kostki betonowej. Prace były prowadzone w miejscu dawnej alei lipowej, gdzie zachowały się pozostałości nasadzeń alejowych. 2.2. Dalej w wyroku przywołano, że organ wojewódzki zobowiązał Gminę Miasta Tarnowa do wymiany nawierzchni betonowej oraz do likwidacji lub wymiany obrzeży betonowych, stwierdzając że beton jest materiałem obcym w zabytkowych założeniach pałacowo-parkowych i nie powinien w nich występować. Typową nawierzchnią dla tych założeń jest nawierzchnia mineralna, m. in. tłuczniowa lub żwirowa, jest ona przepuszczalna i nie blokuje dostępu do wody drzewom. Wskazano, że pierwotnie alejki i drogi dojazdowe na terenie parku były wykonane z drobnego żwiru. Powyższa informacja znajduje się w "Ewidencji zabytkowego parku w [...]-[...] przy ul. [...]" opracowanej w listopadzie 1987 r. MWKZ wskazał, że nie dokonał jednoznacznego ustalenia, kiedy zlikwidowano alejki żwirowe i wprowadzono nawierzchnie betonowe. Z dokumentacji wynikało, że w 1932 r. w parku znajdowały się jedynie alejki żwirowe, natomiast w 1986 r. droga dojazdowa była wykonana z trylinki, która mogła być wprowadzona przed wpisaniem do rejestru zabytków założenia pałacowo-parkowego w [...] lub w latach 70-tych. Dalej organ I instancji stwierdził, że ulica [...] powinna zostać wyremontowana w sposób, który nie będzie miał destrukcyjnego wpływu na zabytkowy charakter parku. Dozwolone jest użycie współczesnych technologii i ulepszeń technicznych, jednak nie może to się odbywać kosztem zatracania właściwych rozwiązań przyjętych w zabytkowych parkach. Mimo, że założenie pałacowo-parkowe w [...] w [...], jest zaniedbane i aktualnie na jego terenie występuje wiele nawierzchni betonowych, podjęto decyzję o wprowadzeniu nawierzchni mineralnej lub mineralno-żywicznej, ponieważ park wymaga kompleksowych prac związanych z rewitalizacją. Zobowiązano Gminę do likwidacji parkingu, który został utwardzony podczas prac remontowych ul. [...]. Miejsca postojowe, które istniały przed utwardzeniem parkingu, powstały z powodu braku odpowiedniej infrastruktury w okolicach parku, a na ich lokalizację nie wydano zgody. Utwardzony plac nawierzchnią betonową w destrukcyjny sposób wpływa na kompozycję zabytkowego parku. Na ulicy [...] istniał zakaz ruchu, ustanawiając park [...] pomnikiem przyrody, zabroniono na jego terenie ruchu pojazdów (Rozporządzenie nr 7/93 Wojewody Tarnowskiego z 23 lipca 1993 r. w sprawie uznania tworów przyrody za pomniki przyrody (Dz. Urz. Woj. Tarn. Nr 6, poz. 48). MWKZ wskazał na brak możliwości lokalizacji parkingu w sąsiedztwie pałacu, oraz przystosowywania ulicy [...] do ruchu samochodowego stanowiącą główną ulicę dojazdową. Odstąpiono od nakazu przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego, ponieważ powrót do nawierzchni z trylinki byłby sprzeczny z podstawowymi zasadami konserwatorskimi. Beton jest materiałem obcym dla zabytkowych założeń pałacowo-parkowych, a także nie stanowi zabytkowej substancji na terenie parku. 2.4. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 1554/22 kolejno wskazano, że MKiDN powołaną na wstępie decyzją z 26 maja 2022 r., na podstawie art. 7 pkt 1, art. 45 ust. 1 pkt 2, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2022, poz. 840, Uoz) oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta Tarnowa od decyzji MWKZ z 21 sierpnia 2019 r. – uchylił decyzję I instancji i nakazał Gminie Miasta Tarnowa doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu poprzez: usunięcie betonowych krawężników oraz betonowej nawierzchni ul. [...] na odcinku od potoku Strusinka do gazonu przed pałacem (z wyjątkiem miejsc obramowujących chodniki i miejsca parkingowe w sąsiedztwie hotelu) oraz wykonanie nowej nawierzchni z naturalnej kostki brukowej z "dedykowanymi obrzeżami", całkowitą likwidację parkingu przypałacowego, zlokalizowanego w rejonie gazonu (vis a vis oficyny pałacowej) na działce nr [...] w [...], obręb [...], w terminie do 31 grudnia 2024 r. 2.5. W wyroku przywołano zasadnicze motywy zawarte w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, który podał, że samowolnie wykonane przez Gminę Miasta Tamowa roboty budowlane na terenie zabytkowego zespołu pałacowo-parkowego w [...]-[...] były już wcześniej przedmiotem postępowania, prowadzonego przez MKiDN, który decyzją z 24 stycznia 2019 r., uchylił decyzję MWKZ z 12 października 2018 r. o wstrzymaniu prac, polegających na wykonywaniu nawierzchni asfaltowej w obrębie ul. [...] oraz nakazującej jej usunięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. MWKZ po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 19 kwietnia 2019 r. nakazał doprowadzenie zabytkowego zespołu do jak najlepszego stanu, poprzez wymianę "istniejącej nawierzchni ul. [...] na mineralną lub mineralno-żywiczną, dostosowaną do potrzeb użytkowników parku, na odcinku od skrzyżowania ul. [...] z ul. [...], następnie wokół gazonu i przed pałacem do skrzyżowania alei lipowej z ul. [...] (zgodnie z załącznikiem graficznym) oraz likwidację parkingu, termin wykonania nakazu wyznaczono do końca 2019 r. MKiDN decyzją z 11 lipca 2019 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uznał bowiem, że organ I instancji wadliwie dokonał poszerzenia zakresu nakładanych na stronę zobowiązań, niż było to uzasadnione ustaleniami stanu faktycznego, a także nie określił w "sentencji decyzji" lokalizacji utwardzonego parkingu. Ponadto wskazał na rozbieżność pomiędzy zakresem prac wymienionych w "sentencji decyzji" oraz w jej uzasadnieniu. Następnie MWKZ decyzją z 21 sierpnia 2019 r., zobowiązał Gminę Miasta Tarnowa do wymiany nawierzchni na ul. [...] na mineralną lub mineralno-żywiczną, dostosowaną do potrzeb użytkowników parku, na odcinku od potoku Strusinka do gazonu przed pałacem oraz do likwidacji parkingu zlokalizowanego przy ul. [...]. Krawężniki betonowe na odcinku od potoku Strusinka do gazonu przed pałacem, należało zlikwidować lub wymienić na "dedykowane do nawierzchni mineralnych lub mineralno-żywicznych", np. obrzeża metalowe lub obrzeża granitowe (zakres wymiany nawierzchni oraz lokalizacja parkingu zostały oznaczone na załączniku graficznym). Wskazano termin wykonania prac do końca 2020 r. MKiDN decyzją z 30 grudnia 2019 r., uchylił decyzję w części dot. załącznika graficznego i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, wskazując nowy załącznik graficzny do decyzji MKiDN oraz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części. WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 15 września 2020 r., VII SA/Wa 407/20, uchylił decyzję MKiDN z 30 grudnia 2019 r. W przywołanym wyroku sąd wskazał, że organ konserwatorski powinien w sposób szczegółowy wykazać, dlaczego w jego opinii doprowadzenie zabytku do poprzedniego stanu albo do jak najlepszego stanu wiąże się z podjęciem takich, a nie innych czynności. Wydając określone nakazy niezbędne jest ustalenie zakresu wykonanych robót, a następnie dokonanie ich oceny pod kątem zachowania zabytku w jak najlepszym stanie. Samowolnie wykonane roboty budowlane nie tylko wpływają negatywnie na wartość zabytkową obiektu, ale mogą też poprawić jego stan. Ponadto sąd ten zwrócił uwagę, że MWKZ w opinii konserwatorskiej z 31 marca 2017 r. zaakceptował w ogólnym zarysie projekt koncepcyjny rewaloryzacji Parku [...], który zakładał m. in. wykonanie nawierzchni dróg głównych i pieszych z kostki betonowej, zaś na parkingu przypałacowym oraz placach wśród drzew zalecono nawierzchnie przepuszczalne lub nawierzchnie klińcowo-tłuczniowe. Zdaniem tegoż sądu, ocenie powinna podlegać kwestia ruchu generowanego na przedmiotowym terenie przez szkołę, placówkę rehabilitacyjną, przedszkole, placówki WOPR, In Post Przesyłki Kurierskie, stację obsługi pojazdów i myjnię samochodową. W wyroku zwrócono również uwagę, że MWKZ nakazał zlikwidować parking przy ul. [...], ale pominął, że w uzgodnieniu konserwatorskim z 16 lutego 2017 r., projektu zagospodarowania terenu, rozbudowy, nadbudowy i przebudowy istniejącego budynku na potrzeby Zakładu Aktywności Zawodowej Hotel "Słoneczne Wzgórze", organ konserwatorski uwzględnił wybudowanie miejsc parkingowych bez jakichkolwiek warunków, w efekcie czego powstały one wraz z betonowymi obrzeżami. 2.6. Rozpoznając sprawę po wyroku VII SA/Wa 407/20, MKiDN powołał art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Ppsa) i wskazał, że właściwość rzeczowa organu konserwatorskiego w rozpatrywanej sprawie wynikała z faktu wpisania do rejestru zabytków parku pałacowego w [...] oraz wpisania do rejestru zabytków zespołu pałacowo-parkowy w [...]. Ulica [...] zlokalizowana jest w granicach ww. zespołu i stanowi drogę dojazdową do pałacu od strony zachodniej (nieobjęta postępowaniem) i wschodniej (objęta postępowaniem). Zespół pałacowo-parkowy w [...] to dawna rezydencja magnacka [...], ostatnich właścicieli Tarnowa. Park geometryczno-krajobrazowy wykształcił się w XVIII w. Teren położony na północ od pałacu ma charakter krajobrazowo-naturalistyczny z grupami drzew, pozostałościami istniejących stawów i kanałów wodnych oraz terenami częściowo leśnymi. Układ ten uzupełniają rozległe polany. W południowej części parku, położonej częściowo na tarasach, znajduje się ogród widokowy w układzie kwaterowym z pozostałością istniejącej niegdyś fontanny w centralnej części. Ogród połączony jest kamiennymi schodkami z tarasem górnym, który wzmocniony jest kamiennym murem oporowym. Obrzeże parku na południowy-zachód od pałacu ma charakter leśny. Przedmiotem postępowania były roboty budowlane wykonane bez pozwolenia konserwatorskiego, polegające na wymianie nawierzchni ul. [...] na odcinku od potoku Strusinka do gazonu przed pałacem, z trylinki na nową, wykonaną z betonu asfaltowego, na podbudowie z kruszywa łamanego wraz z wymianą uszkodzonych krawężników oraz remoncie istniejącego parkingu, polegającym na wymianie krawężników i ułożeniu nawierzchni z kostki betonowej i hydrofugi w kolorze szarym. Organ II instancji podał, że w 2016 r. opracowano dla terenu parku koncepcję rewaloryzacji, która zakładała docelowe powstanie w miejscu spornym drogi głównej jezdnej o szerokości 5 m z krawężnikami, o nawierzchni utwardzonej, z kostki betonowej, wibroprasowanej, jednowarstwowej, prostokątnej, dużej, o kolorze szarym i grubości 8 cm, układanej prostopadle do osi jezdni, z poczwórnym paskiem z kostki granitowej szarej 10-12 cm, przy zewnętrznych krawędziach i na osi jezdni. Zaprojektowane w spornym rejonie miejsca parkingowe miały mieć nawierzchnie przepuszczalne. Koncepcja ta, jako całość "w ogólnym zarysie" otrzymała akceptację służb konserwatorskich opinią z 31 marca 2017 r., zastrzeżono jednak, że szczegółowe rozwiązania, dotyczące m. in. rodzaju nawierzchni, należy sukcesywnie uzgadniać na etapie projektowania. W ocenie MKiDN opracowanie to (autorstwa mgr inż. arch. A.Z.) zawiera tezy i rozwiązania budzące wątpliwości natury konserwatorskiej, m. in. co do rodzaju nawierzchni w parku czy też lokalizacji miejsc parkingowych. Projekt ten nie obejmuje również fragmentu drogi o długości ok. 130 m, licząc od potoku Strusinka - w stosunku do odcinka drogi objętego decyzją MWKZ z 21 sierpnia 2019 r. Dalej wskazano, że MWKZ decyzją z 16 lutego 2017 r. pozwolił na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku na potrzeby zakładu aktywności zawodowej hotel "[...]" w [...], przy ul. [...] na części działki nr [...]. Projekt przewidywał wykonanie betonowych krawężników oraz miejsc parkingowych o nawierzchni z kostki betonowej. Miejsca postojowe zaprojektowano wzdłuż ul. [...] przy ww. budynku. Pismem z 28 sierpnia 2017 r., organ I instancji zaopiniował pozytywnie planowane prace związane z inwestycją, polegającą na wykonaniu parkingu z miejscami postojowymi dla ok. 30 pojazdów osobowych wraz z miejscami dla osób niepełnosprawnych, wykonaniu odwodnienia parkingu, oświetlenia parkingu, wraz z rozbiórką istniejących garaży i pomieszczeń gospodarczych i budową ogrodzenia wzdłuż wyburzonego budynku na działkach nr [...], [...] (obr. [...]), [...] i [...] (obr. 0[...]), zalecając, aby m. in. "nawierzchnia projektowanej drogi nawiązywała do nawierzchni głównej alejki parkowej (beton)". Następnie decyzją z 14 grudnia 2017 r. MWKZ udzielił pozwolenia na budowę parkingu pomiędzy ulicami [...] i Błotną wg załączonej dokumentacji projektowej, zgodnie z którą przewidziano wykonanie betonowych krawężników oraz nawierzchnię z betonowej kostki brukowej miejsc postojowych dla pojazdów osób niepełnosprawnych oraz ciągów pieszych, przebudowę zjazdu na posesję z betonowej kostki brukowej, zaś nawierzchnię zjazdów publicznych, jezdni manewrowej i miejsc postojowych dla pojazdów osobowych z betonu cementowego. Następnie organ ten wielokrotnie akceptował i wydawał pozwolenia na użycie materiałów ahistorycznych tj. kostki betonowej, czy betonu cementowego na terenie zabytkowego zespołu pałacowo-parkowego w [...]. Wpłynęło to negatywnie na chroniony prawnie zabytek. Wprowadzenie nawierzchni z ahistorycznego materiału, jakim jest beton, w obrębie zespołu pałacowo-parkowego było niedopuszczalne i powoduje stopniową utratę zabytkowego charakteru tego założenia. MKiDN pismem z 21 czerwca 2021 r., zwrócił się do Narodowego Instytutu Dziedzictwa o wydanie opinii specjalistycznej. Narodowy Instytut Dziedzictwa Oddział Terenowy w Krakowie, po przeprowadzeniu oględzin zabytku w dniu 9 listopada 2021 r., wydał opinię specjalistyczną z 15 lutego 2022 r., w której dokonano analizy wpływu przekształceń na posiadane wartości zabytkowe obiektu. Podniesiono w niej, że istniejące rozwiązania w zakresie nawierzchni, krawężników i parkingów, jako ahistoryczne - zarówno pod względem zastosowanych materiałów, jak i technologii - nie mogą być powielane bądź utrwalane. W konkluzji opinii, zalecono całkowitą likwidację nowo wykonanego parkingu w rejonie gazonu i równoczesne wyłączenie z ruchu znajdującego się na spornym obszarze odcinka ul. [...] - powyżej linii chodnika ułożonego z kostki, usytuowanego wzdłuż północnej ściany hotelu, a także usunięcie betonowych krawężników wzdłuż całego spornego odcinka ul. [...], z wyjątkiem miejsc obramowujących chodniki i miejsca parkingowe w sąsiedztwie hotelu, które zostały objęte pozwoleniem z 16 lutego 2017 r. Ponadto stwierdzono, że należy tymczasowo zaakceptować i dopuścić do ukończenia powstałej nawierzchni asfaltowej na odcinku do sugerowanej przegrody, a powyżej tymczasowo ją pozostawić w obecnej postaci, do czasu przygotowania kompleksowego opracowania konserwatorskiego obejmującego obiekty zieleni i układ komunikacyjny. 2.7. Sąd pierwszej instancji przywołał dalej, że w ocenie MKiDN, Gmina Miasta Tarnowa, wykonując prace związane z wymianą nawierzchni ul. [...] oraz budową parkingu bez zezwolenia konserwatorskiego, naruszyła własne Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Miasta Tarnowa, które nakłada obowiązek m. in. trwałego zachowania historycznej formy urbanistycznej i architektonicznej oraz rewaloryzacji otoczenia zabytków zgodnie z historycznym zagospodarowaniem, jak również konieczność uzyskania pozwolenia konserwatorskiego. Wykonane przez Gminę Miasta Tarnowa roboty nie mogą zostać zaakceptowane ze stanowiska konserwatorskiego, ponieważ nie zostały dostosowane do zabytkowego charakteru chronionego zespołu pałacowo-parkowego. Prace te nie mogą wytyczać dalszego sposobu postępowania z zabytkiem. Pogłębianie dysharmonijnych zmian w obrębie zabytkowego zespołu doprowadzi do całkowitego zatarcia zabytkowego charakteru miejsca, a tym samym utraty wartości zabytkowych. Zdaniem Ministra wadliwe byłoby wydanie nakazu przywrócenia do stanu poprzedniego z uwagi na wtórny charakter ówczesnej nawierzchni, zasadna jest natomiast wymiana współczesnej nawierzchni drogi z betonu asfaltowego na nawierzchnię docelową, dostosowaną do zabytkowych założeń, mającą uzasadnienie historyczne, stosowaną m. in. w obrębie historycznych układów urbanistycznych. Konieczne było wydanie decyzji nakazującej doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu, tj. poprzez całkowitą likwidację parkingu przypałacowego, zlokalizowanego w rejonie gazonu, a także usunięcie betonowych krawężników oraz betonowej nawierzchni ul. [...] na odcinku od potoku Strusinka do gazonu przed pałacem (z wyjątkiem miejsc obramowujących chodniki i miejsca parkingowe w sąsiedztwie hotelu) oraz wykonanie nowej nawierzchni z naturalnej kostki brukowej z dedykowanymi obrzeżami. Rozwiązanie to jest jedynym akceptowalnym pod względem konserwatorskim, uwzględnia zarówno konieczność ochrony zabytku, jak i przenoszenie ruchu generowanego przez użytkowników obiektów, zlokalizowanych na terenie zespołu. Wymiana nawierzchni spornego odcinka ul. [...] na nową, naturalną, dostosowaną do zabytkowego zespołu ma nawiązywać do rozwiązania występującego już w obrębie zespołu pałacowo-parkowego, tj. w rejonie bramy prowadzącej do zabudowań gospodarczych przy ul. [...], na co zwrócono uwagę w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa. Ulica [...], z perspektywy centrum Tarnowa jest drogą okrężną i słabo uczęszczaną, głównie przez pracowników okolicznych instytucji i firm, w tym nauczycieli mieszczącej się w pałacu szkoły i obsługi usytuowanego obok hotelu. Wobec czego nawierzchnia utwardzona zapewni zarówno ochronę konserwatorską zabytku, jak niezbędną komunikację z budynkami znajdującymi się na chronionym terenie. Nawierzchnia asfaltowa, ma w tym przypadku charakter pozytywny jedynie pod względem funkcjonalnym, jednak z konserwatorskiego punktu widzenia jest działaniem niedopuszczalnym i nieakceptowalnym ze względu na rangę zabytku. 2.8. W wyroku przywołano dalej, że w ocenie organu odwoławczego, zasadnym było docelowe rozwiązanie w postaci utwardzonej nawierzchni drogi z naturalnej kostki brukowej z "dedykowanymi obrzeżami". Rozwiązanie to stanowi kompromis uwzględniający potrzeby użytkowników przedmiotowego zespołu, jak i konieczność jego ochrony. Zalecenia dotyczące eliminacji nadmiernego ruchu pojazdów w sąsiedztwie rezydencji i parku nie mogą być przedmiotem toczącego się postępowania. Jednak mając na uwadze wysokie wartości historyczne, artystyczne i naukowe założenia pałacowo-parkowego w [...]-[...], zasadnym jest dążenie do ograniczenia ruchu w części ul. [...], szczególnie w bezpośrednim sąsiedztwie pałacu. Organ podkreślił, że MWKZ w opinii konserwatorskiej z 31 marca 2017 r. jedynie w ogólnym zarysie uzgodnił przedstawioną mu wówczas koncepcję, ale szczegółowe rozwiązania, dotyczące m. in. rodzaju nawierzchni należało sukcesywnie uzgadniać z organem konserwatorskim. Wykonanie nawierzchni z betonu na spornym odcinku ul. [...] nie było przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych przy zabytku. Nawierzchnia spornego odcinka ul. [...] asfaltowa z betonowymi wysokimi krawężnikami jest nieakceptowalna, a z uwagi na konieczność ochrony dziedzictwa kulturowego należy wykonać nową z kostki kamiennej z "dedykowanymi obrzeżami". Argument dotyczący rozmywania się poboczy organ uznał za chybiony. 3.1. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że Gmina Miasta Tarnowa wniosła do WSA w Warszawie skargę na decyzję MKiDN z 26 maja 2022 r. 3.2. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie art. 45 ust. 1 Uoz poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, polegające na: - uznaniu, że wykonane bez uzgodnienia konserwatorskiego prace spowodowały uszczuplenie wartości zabytkowych założenia pałacowo-parkowego pomimo, iż w bezpośrednim sąsiedztwie wykonana została droga z nawierzchni betonowej oraz szereg miejsc parkingowych, które uprzednio uzyskały akceptację wojewódzkiego organu konserwatorskiego; - nieuwzględnieniu, że osiągnięcie najlepszego stanu zabytku wymaga zachowania spójności urbanistycznej i architektonicznej z obiektami sąsiadującymi; - niezasadnym przyjęciu, iż doprowadzenie zabytku do stanu najlepszego wyłącza zastosowanie współczesnych materiałów budowlanych, nakazano wykonanie nawierzchni z naturalnej kostki brukowej pomimo, iż przecinająca ją droga (położona także w obszarze zabytku) wykonana została za zgodą organu konserwatorskiego z betonu asfaltowego; - przekroczeniu granic uznania administracyjnego poprzez pominięcie opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 15 lutego 2022 r. w zakresie pozostawienia nawierzchni asfaltowej ulicy [...] do czasu opracowania kompleksowej koncepcji dla założenia pałacowo-parkowego Tarnów- Gumniska; - zobowiązaniu do wykonania nakazów w terminie nie adekwatnym do zakresu robót; 2) naruszenie art. 8 § 1 i 2 K.p.a. - zasady zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, poprzez: - nieuwzględnienie, że zastosowanie nawierzchni betonowej na drodze krzyżującej się z ulicą [...] zostało już zaakceptowane przez MWKZ uzgodnieniem z 28 sierpnia 2017 r. - nieuwzględnienie, że MWKZ w opinii konserwatorskiej z 31 marca 2017 r. zaakceptował projekt koncepcyjny rewaloryzacji Parku [...] opracowany przez A.Z., przewidujący m. in. wykonanie nawierzchni dróg głównych i pieszych z kostki betonowej oraz zachowanie parkingu przypałacowego z zaleceniem zastosowania nawierzchni przepuszczalnych lub nawierzchni klińcowo-tłuczniowych; - nieuwzględnienie interesu społecznego uczniów i pracowników Technikum Ogrodniczego w [...] oraz interesu osób niepełnosprawnych korzystających z C., poprzez nakazanie likwidacji parkingu; 3) naruszenie art. 80 w zw. art. 77 § 1 i 2 w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającej opinii biegłych, co do zasadności dokończenia nawierzchni ulicy [...] w formie asfaltowej lub betonowej, wbrew opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 15 lutego 2022 r. 3.3. Gmina domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji. 3.4. Dalej w wyroku VII SA/Wa 1554/22 przywołano, że MKiDN w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. 4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił. 4.2. W motywach orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że wykonane przez Gminę Miasta Tarnowa roboty nie mogły zostać zaakceptowane ze stanowiska konserwatorskiego, ponieważ nie są dostosowane do zabytkowego charakteru chronionego zespołu pałacowo-parkowego. Prace te nie mogły wytyczać dalszego sposobu postępowania z zabytkiem. Pogłębianie dysharmonijnych zmian w obrębie zabytkowego zespołu doprowadziłoby do zatarcia zabytkowego charakteru miejsca, a tym samym utraty wartości zabytkowych. 4.3. W ocenie tegoż sądu, słusznie organ wskazał na brak podstaw faktycznych do wydania nakazu przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego z uwagi na wtórny charakter ówczesnej nawierzchni (trylinka oraz beton asfaltowy). Zdaniem sądu wojewódzkiego konieczne było wydanie decyzji nakazującej doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu, tj. poprzez całkowitą likwidację parkingu przypałacowego, zlokalizowanego w rejonie gazonu (vis a vis oficyny pałacowej), a także usunięcie betonowych krawężników oraz betonowej nawierzchni ul. [...] na odcinku od potoku Strusinka do gazonu przed pałacem (z wyjątkiem miejsc obramowujących chodniki i miejsca parkingowe w sąsiedztwie hotelu) oraz wykonanie nowej nawierzchni z naturalnej kostki brukowej z dedykowanymi obrzeżami. 5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasta Tarnów, zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości. 5.2. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 259, Ppsa) zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się: 1) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 45 ust. 1 pkt 2 Uoz w zw. z art. 145 § 1 lit. a) Ppsa polegające na nie dostrzeżeniu przez sąd pierwszej instancji mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przez MKiDN wskazanego wyżej przepisu poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że doprowadzanie zabytku do stanu najlepszego wymaga zastosowania historycznych materiałów budowlanych, podczas, gdy przepis ten jako zawierający dyspozycję doprowadzenia obiektu do stanu najlepszego, dopuszcza uwzględnianie i stosowanie aktualnych rozwiązań architektonicznych, w tym materiałów współczesnych; 2) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 45 ust. 1 pkt 2 Uoz w zw. z art. 145 § 1 lit. a) Ppsa polegające na nie dostrzeżeniu przez sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 45 ust. 1 pkt 2 Uoz dokonanej przez MKiDN, polegającej na przyjęciu, że na mocy powołanego przepisu dopuszczalne jest w ramach nakazu doprowadzenia zabytku do stanu najlepszego zobowiązanie strony do rozbiórki obiektu budowlanego (tj. nawierzchni asfaltowej ul. [...]), podczas gdy przepis ten przewiduje dwa rozłączne warianty rozstrzygnięcia, tj. nakazanie przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego albo doprowadzenie do stanu najlepszego, co w konsekwencji uniemożliwia nałożenie obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego w przypadku, gdy przedmiotem postępowania było doprowadzenie zabytku do stanu najlepszego; 3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 45 ust. 1 pkt 2 Uoz w w zw. z art. 145 § 1 lit. a) Ppsa w zw. z art. 8 § 1 i art. 7 § 1 K.p.a. polegające na niedostrzeżeniu mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia wyżej wskazanych przepisów przez MKiDN poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że zakreślony Gminie Miasta Tarnowa termin do doprowadzenia zabytku do stanu najlepszego do 31 grudnia 2024 r. jest właściwy pomimo, że mając na uwadze zasadę proporcjonalności (art. 8 § 1 K.p.a.) oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego przy załatwianiu spraw (art. 7 K.p.a.), ze względu na konieczność sporządzenia kompleksowego opracowania konserwatorskiego dla zespołu [...], przygotowania projektu inwestycji, wyłonienia wykonawcy, wykonania prac - termin ten jest niewystarczający, a nadto nie powinien być określony datą, ale poprzez wskazanie okresu czasu liczonego od chwili uprawomocnienia się decyzji nakazowej. 5.3. Na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się nadto: 1) mające istotny wpływ wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 77 § 1 i 2 i art. 84 § 1 K.p.a. polegające na niedostrzeżeniu mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przez MKiDN wskazanych wyżej przepisów art. 77 § 1 i 2 i art. 84 § 1 K.p.a., a polegającego na nieprzeprowadzeniu przez MKiDN dowodu z uzupełniającej opinii biegłych z Narodowego Instytutu Dziedzictwa pomimo, iż z jednej strony opiniujący w opinii z 15 lutego 2022 r. wskazywali na niezgodność zastosowanej nawierzchni betonowej ul. [...] z walorami historycznymi zabytku, a z drugiej jednak rekomendowali utrzymanie tej nawierzchni do czasu powstania kompleksowego opracowania konserwatorskiego dla założenia pałacowo-parkowego w [...]-[...], co stanowiło sprzeczność nie pozwalającą bez uzyskania opinii dodatkowej na jednoznaczne określenie właściwej treści nakazu przewidzianego w art. 45 ust. 1 Uoz, wskutek czego organ nie dokonał wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego; 5.4. Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. 5.5. Skarżąca podnosi, że w toku postępowania wielokrotnie wskazywała na przeobrażenia założenia pałacowo-parkowego [...] w ostatnich dekadach, które znajdowały swój wyraz w uzgodnieniach organu konserwatorskiego. Dalej zwraca uwagę, że wyznaczony stronie termin do wykonania nakazanych prac powinien być określony poprzez wskazanie okresu czasu, w którym należy wykonać nakazane stronie prace, nie zaś poprzez określenia go datą. Początkiem terminu winien być dzień uprawomocnienia się decyzji administracyjnej, albowiem tylko poprzez takie określenie terminu na wykonanie obowiązku może zostać zrealizowany postulat proporcjonalności nakazu i jego zgodności z interesem społecznym, odnoszący się nie tylko do zakresu nakazanych prac, ale także czasu przewidzianego na ich wykonanie. 5.6. W odpowiedzi Ministra na skargę kasacyjną wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej skarżącej kasacyjnie w całości, zasądzenie na rzecz organu od skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zdaniem organu nie jest słuszny wywód skarżącej kasacyjnie, że termin na wykonanie przedmiotowych prac nie uwzględnia czasu wymaganego na przygotowanie i przeprowadzenie inwestycji. Decyzja administracyjna w tym zakresie ma charakter uznaniowy. 5.7. Podczas rozprawy pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie wnosił i wywodził, jak w środku odwoławczym. Za Ministra nikt się nie stawił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 6.2. W ocenie Sądu Naczelnego, nie można powiedzieć, aby skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. 6.3. Usprawiedliwiony jest przede wszystkim zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 77 § 1 i 2 K.p.a., a także art. 7 i 8 § 1 K.p.a., a to w aspekcie nie dostrzeżenia przez sąd pierwszej instancji naruszenia tych przepisów postępowania, które zobowiązują organ do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nakazu uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej. Niesporne jest, że uprzednio wyrokiem z 15 września 2020 r., VII SA/Wa 407/20, uchylono wydaną w toku postępowania decyzję Ministra z 30 grudnia 2019 r. wydaną w tej sprawie. W motywach tegoż wyroku, analizując obowiązki organów konserwatorskich przy wydawaniu stosownej decyzji nakazowej, o której mowa w art. 45 ust. 1 Uoz, wywodzono obszernie, że organ konserwatorski powinien w sposób szczegółowy wykazać, dlaczego w jego opinii doprowadzenie zabytku do poprzedniego albo do jak najlepszego stanu wiąże się z podjęciem takich, a nie innych czynności. Sąd wojewódzki argumentował wówczas, iż to, że art. 45 ust. 1 Uoz posługuje się w swej treści wyrażeniami nieostrymi - w szczególności sformułowaniem "do jak najlepszego stanu" - oznacza jedynie tyle, że ustalenie przesłanek rozstrzygnięcia ma charakter uznaniowy. Dopiero prawidłowe ustalenie przesłanek (w oparciu o kryteria takie, jak dla decyzji uznaniowej) powoduje, że samo rozstrzygnięcie (na gruncie art. 45 ust. 1) ma charakter związany. W konsekwencji, w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia. Wobec tego, wydając nakazy określone w ww. przepisie niezbędne jest ustalenie zakresu wykonanych robót, a następnie dokonanie ich oceny pod kątem zachowania zabytku w jak najlepszym stanie. Samowolnie wykonane roboty budowlane nie tylko bowiem wpływają negatywnie na wartość zabytkową obiektu (tak stwierdziły w przedmiotowej sprawie organy obu instancji), ale mogą też i poprawić jego stan. W konsekwencji wynik postępowania wyjaśniającego w tego rodzaju sprawach nie powinien budzić wątpliwości. Prowadząc ponownie postępowanie Minister uzyskał opinię Narodowego Instytutu Dziedzictwa (NID), w której dokonano analizy wpływu przekształceń na posiadane wartości zabytkowe obiektu objętego postępowaniem, a następnie wydał decyzję uchylającą decyzję I instancji i nakazującą Gminie Miasta Tarnowa doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu poprzez: usunięcie betonowych krawężników oraz betonowej nawierzchni ul. [...] na odcinku od potoku Strusinka do gazonu przed pałacem (z wyjątkiem miejsc obramowujących chodniki i miejsca parkingowe w sąsiedztwie hotelu) oraz wykonanie nowej nawierzchni z naturalnej kostki brukowej z "dedykowanymi obrzeżami", całkowitą likwidację parkingu przypałacowego, zlokalizowanego w rejonie gazonu (vis a vis oficyny pałacowej) na działce nr [...] w [...], obręb [...], w terminie do 31 grudnia 2024 r. Zaskarżonym wyrokiem oddalono skargę uznając, że organ wykonał zalecenia wynikające z wyroku VII SA/Wa 407/20, nie dopatrzono się przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszenia tak przepisów postępowania, jak i prawa materialnego (Uoz). Sąd w tym składzie nie podziela tego stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku. 6.4. Trafnie strona skarżąca kasacyjnie eksponuje, że w opinii NID zalecono dopuszczenie, choć "tymczasowo", nawierzchni asfaltowej ulicy [...], do czasu przygotowania kompleksowego opracowania konserwatorskiego obejmującego układ zieleni i komunikację (por. s. 16 opinii NID). Z zaleceniem tym z opinii wprost nie konweniuje nakaz usunięcia nakaz usunięcia nawierzchni ul. [...]. Ponadto wbrew stanowisku przyjętemu w zaskarżonym wyroku – podniesiony w skardze przez Gminę zarzut odnośnie tzw. rozmywania się poboczy nie ma charakteru "teoretycznego", z punktu widzenia technicznego bowiem zastosowanie obrzeży ma stabilizować nawierzchnię drogi. Z tego punktu widzenia nie dokonano właściwej oceny treści opinii NID, bez uprzedniego ewentualnego jej uzupełnienia w trybie art. 84 § 1 K.p.a., co wytknęła strona skarżąca kasacyjnie już w piśmie kierowanym do organu odwoławczego, a także w samej skardze. Wprawdzie w treści opinii NID zalecono usunięcie betonowych krawężników wzdłuż całej ulicy [...], z wyjątkiem miejsc obramujących chodniki i miejsca parkingowe w sąsiedztwie hotelu, to jednak w tym aspekcie to Minister – skoro nie w pełni respektował wszystkich konkluzji opinii NID – winien rozważyć, czy nakaz likwidacji tych betonowych krawężników znajduje uzasadnienie, także w aspekcie uprzednich działań MWKZ, akceptujących ich zastosowanie przez Gminę Tarnów przy robotach podejmowanych w obszarze zabytku. Organ winien wziąć pod rozwagę i to, że stosując przepis art. 45 ust. 1 Uoz i zobowiązując stronę do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie, winien uwzględniać uprzednie zgody konserwatorskie na funkcjonowanie na obszarze założenia pałacowo-parkowego C. "[...]". 6.5. Za skuteczny uznać wypadnie także zarzut naruszenia art. 7 i art. 8 § 1 K.p.a. Strona skarżąca kasacyjnie kontestuje rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji w tym zakresie, w jakim przyjęto w niej termin wykonania nałożonych obowiązków doprowadzenia zabytku do najlepszego stanu, uwypuklając brak uwzględnienia zasady proporcjonalności oraz zasady uwzględnienia interesu społecznego przy załatwianiu spraw. W ocenie Sądu Naczelnego zarzut ten jest skuteczny, w zaskarżonej decyzji brak przekonującego odniesienia się do kwestii przyjęcia adekwatności wyznaczonego terminu na wykonanie obowiązków. Ograniczono się w tym zakresie do stwierdzenia, że "termin wskazany w sentencji niniejszej decyzji pozwoli na zaplanowanie budżetu na ten cel i jego realizację". Pomijając już okoliczność, że decyzja administracyjna nie posiada "sentencji" ( w przepisach K.p.a. brak takiego określnika – uwaga Sądu), to w ocenie Sądu Naczelnego taka ocena adekwatności wyznaczenia terminu w realiach przedmiotowej sprawy nie jest trafna. 6.6. Trafnie także – a to również w aspekcie ocen zawartych w wyroku VII SA/Wa 407/20 – wskazywano w uzasadnieniu skargi, jak i skargi kasacyjnej, na uprzednią akceptację ze strony MWKZ zastosowania obrzeży betonowych przy wykonywaniu utwardzonych miejsc postojowych w rejonie przedmiotowego zabytku. To, że w ocenie Ministra takie działanie było niedopuszczalne z punktu widzenia stanowiska konserwatorskiego, nie zmienia stanu rzeczy, w którym Gmina miała prawo takie działanie podjąć, działając w zaufaniu do profesjonalnego organu, jakim jest MWKZ. W zaskarżonym wyroku przywołano – w ślad za ministrem – iż MWKZ wielokrotnie wydawał pozwolenie na użycie materiałów "ahistorycznych", tj. kostki betonowej czy betonu cementowego na terenie zabytkowego zespołu pałacowo-parkowego. Pod tym względem relatywizowanie takiej zgody konserwatorskiej, gdzie w zaskarżonym wyroku w ślad za organem odwoławczym, wskazuje się, że działania inwestycyjne Gminy były pozytywnie opiniowane jedynie "w ogólnym zarysie", nie jest przekonujące. Minister w motywach swej decyzji wywodzi, że nie może "sankcjonować błędnych i pochopnych decyzji podjętych przez organ pierwszej instancji" (s. 10 zaskarżonej decyzji). Organ naczelny nie może jednak – jak to słusznie zauważono w motywach wyroku VII SA/Wa 407/20 – przechodzić nad tymi decyzjami do porządku i je zupełnie ignorować. Jeśli są to decyzje lub postanowienia ostateczne wydane w postępowaniu administracyjnym, to mają one charakter wiążący organy, a strony muszą działać w zaufaniu do ostatecznej decyzji organu administracji publicznej. Taka zmienność stanowisk organów konserwatorskich i podważanie wiążących ocen organu konserwatorskiego stopnia wojewódzkiego może narażać właściciela zabytku na ryzyko poniesienia dodatkowych kosztów związanych z wykonaniem nałożonych obowiązków, w sytuacji, gdy uprzednio z punktu widzenia konserwatorskiego jego określone działania przy zabytku były akceptowane przez MWKZ, w tym zakresie stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, jakoby nie było zmiany stanowiska tego organu (s. 11 decyzji Ministra) – nie jest uprawnione. Należy mieć także na uwadze już wydatkowe kwoty ze środków publicznych przez Gminę na polepszenie stanu technicznego nawierzchni dróg na terenie przedmiotowego zabytku. Trafnie w tym zakresie w skardze podnoszono zarzuty naruszenia art. 8 § 21 i art. 80 K.p.a. 6.7. Przedwczesna natomiast byłaby ocena zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 2) Uoz, w tym zakresie, w którym strona skarżąca kasacyjnie zarzuca błędną wykładnię tego ostatniego przepisu. Wynika z niego, że w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru roboty budowlane – wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Jak obszernie to wyjaśnił WSA w Warszawie w wyroku VII SA/Wa 407/20, wydanym w granicach tej sprawy, przy wydawaniu nakazu o którym mowa w art. 45 ust. 1 Uoz, organ konserwatorski powinien w sposób szczegółowy wykazać, dlaczego w jego opinii doprowadzenie zabytku do poprzedniego albo do jak najlepszego stanu wiąże się z podjęciem takich, a nie innych czynności. To, że art. 45 ust. 1 Uoz posługuje się w swej treści wyrażeniami nieostrymi - w szczególności sformułowaniem "do jak najlepszego stanu" - oznacza jedynie tyle, że ustalenie przesłanek rozstrzygnięcia ma charakter uznaniowy. Dopiero prawidłowe ustalenie przesłanek (w oparciu o kryteria takie, jak dla decyzji uznaniowej) powoduje, że samo rozstrzygnięcie ma charakter związany. W konsekwencji, w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia. Wobec tego, wydając nakazy określone w ww. przepisie niezbędne jest ustalenie zakresu wykonanych robót, a następnie dokonanie ich oceny pod kątem zachowania zabytku w jak najlepszym stanie. Samowolnie wykonane roboty budowlane nie tylko bowiem wpływają negatywnie na wartość zabytkową obiektu (tak stwierdziły w przedmiotowej sprawie organy obu instancji), ale mogą też i poprawić jego stan. W konsekwencji wynik postępowania wyjaśniającego w tego rodzaju sprawach nie powinien budzić wątpliwości. W przywołanym wyroku uwypuklono, że MWKZ w 2017 r. uzgodnił na terenie zabytkowego zespołu pałacowo-parkowego umiejscowienie w budynkach dawnego internatu - C. Uwzględniając tę okoliczność, jak i fakt, że główny ciąg komunikacyjny chronionego Parku jest ulicą "obsługującą ruch samochodowy generowany przez szkołę, a na remontowanym przez skarżącą odcinku przez ww. placówkę rehabilitacyjną osób niepełnosprawnych, przedszkole, szkołę, placówki WOPR, InPost Przesyłki kurierskie, stację obsługi pojazdów, myjnię samochodową", wówczas orzekający sąd w konsekwencji, nakazał powyższe kwestie poddać ocenie, nadmieniając zarazem, że historyczne parki publiczne, czy też funkcjonujące w ramach zespołów (jak w niniejszej sprawie) na skutek uwarunkowań społecznych przechodzą w ostatnich latach znaczną przemianę, "tym bardziej stosowanie nakazów z art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków wymaga wyjątkowego podejścia". Skoro jednak podniesiono zarzuty odnoszące się do braku podjęcia dostatecznych środków dowodowych mających na celu wszechstronne wyjaśnienie sprawy, zarzucając m. in. naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 84 § 1 K.p.a., to zarzut błędnej wykładni prawa materialnego musi zostać oceniony jako przedwczesny. 6.8. Z wyłożonych względów i działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji. Prowadząc ponownie postępowanie Minister raz jeszcze przeanalizuje zasadność zakresu nakładanych na Gminę obowiązków oraz ich termin wykonania, rozważając ewentualność uzupełnienia przez NID opinii w zakresie zasadności utrzymania zalecenia likwidacji krawężników wzdłuż drogi. 6.9. W konsekwencji wywodów zawartych w wydanych w granicach tej sprawy wyroku VII SA/Wa 407/20, Sąd Naczelny w tym składzie pragnie podkreślić, że formułując zakres nakładanych obowiązków w trybie art. 45 ust. 1 Uoz, organ konserwatorski nie jest bezwzględnie związany zaleceniami NID, winien także wziąć pod rozwagę realia konkretnej sprawy, uprzednie uzgodnienia właściwego organu konserwatorskiego dla podjętych przez właściciela zabytku działań, a także okoliczność, że doszło do wydatkowania środków publicznych na poprawę – choć przyznać należy zasadniczo pod względem technicznym – stanu nawierzchni szlaku komunikacyjnego w obszarze zabytkowego założenia pałacowo-parkowego. 6.10. Ubocznie wypadnie także zauważyć, że nakaz zastosowania "dedykowanych obrzeży" jest sformułowaniem nie tylko pod względem językowym wątpliwym ("dedykować" to inaczej poświęcić coś komuś, ofiarować, np. dedykować wiersz, książkę), co szczególnie w przypadku MKiDN winno nakazywać szczególnie poprawnie stosowanie poprawnego znaczenia tego słowa, ale i jest wyrażeniem nieskonkretyzowanym. Z treści decyzji organu odwoławczego nie sposób bowiem ustalić, które to obrzeża są "dedykowanymi" dla naturalnej kostki brukowej. 7. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania podjęto na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.