II OSK 989/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Tomasz Stawecki (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 września 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 294/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 27 września 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 294/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę [...] na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z 2 stycznia 2018 r., znak: ZOA-XXI.7721.40.2017, w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do sądu decyzją z 2 stycznia 2018 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z 25 października 2017 r., znak: PINB 7355/Wól-6B/2017, w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego na działce o nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...], tj. altany ogrodowej zbudowanej na planie kwadratu o wymiarach 4,66 x 4,66 m, i posiadającej drewniane zadaszenie z pełnym deskowaniem pokryte gontem bitumicznym. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa kwadratowa altana łączy się z niemal identyczną altaną o takich samych wymiarach i konstrukcji, służąc jako miejsce do przygotowywania potraw z grilla. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie prowadził postępowanie nadzorcze w związku z otrzymaną w dniu 24 kwietnia 2017 r. informacją o samowolnym wykonaniu obiektu. W toku postępowania ustalono, że w dniu 8 sierpnia 2012 r. [...] (dalej: "skarżąca kasacyjnie") dokonała na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1626 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane") zgłoszenia zamiaru budowy altany okrągłej o powierzchni zabudowy 16 m2 oraz altany kwadratowej o powierzchni zabudowy 20-22 m2 na działkach o nr ewid. [...] i [...]. Zgłoszenie zostało przyjęte bez sprzeciwu organu administracji architektoniczno-budowlanej, o czym świadczy pismo Starosty Powiatowego w Lublinie z 28 sierpnia 2012 r. W związku z tym faktem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przedmiotowa altana zostać objęta ww. zgłoszeniem. Organ uznał jednak, że usytuowanie ww. kwadratowej altany jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr IX/53/07 z dnia 25 czerwca 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 151 z 2007 r.; dalej: "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego"). W wymienionej uchwale wskazano, że działka o nr ewid. [...] położona jest na terenie o symbolu ZŁ, którego podstawowym przeznaczeniem jest zieleń łąkowa. Jednocześnie, zgodnie z § 17 ust. 2 uchwały na terenie ZŁ wprowadzony został zakaz zabudowy i zalesiania ("teren wyklucza się spod zabudowy i zalesień"). Z uwagi na tę okoliczność organ I instancji uznał, że z uwagi na nieusuwalną kolizję z miejscowym planem zagospodarowania nie jest możliwe doprowadzenie ww. altany o wymiarach 4,66 x 4,66 m do stanu zgodnego z prawem w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie [...] i [...] zarzucili decyzji organu II instancji błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego, tzn. przepisów ww. uchwały Rady Gminy [...] Nr IX/53/07 z dnia 25 czerwca 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżących użycie pojęcia "zabudowa" może mieć miejsce wyłącznie w przypadku budynków oraz budowli, z wyłączeniem jednak obiektów małej architektury. Ponadto, w opinii skarżących w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności doszło do naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. i w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu, mimo że strona dokonała zgłoszenia budowy obiektu, a organ administracji nie wyraził sprzeciwu co do zgłoszenia. W rezultacie strona ponosi ujemne konsekwencje działań organów administracji publicznej. Zdaniem skarżących, naruszono także art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 104 k.p.a. poprzez uznanie, że niezgodność realizacji altany z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może stanowić podstawę do nakazania rozbiórki. Skierowanie do skarżącej informacji o braku sprzeciwu wobec zgłoszenia z 8 sierpnia 2012 r. oznaczało, że rozstrzygnięcie organu korzysta z przymiotu powagi rzeczy osądzonej. Zdaniem [...] zaskarżona decyzja Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została więc wydana z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego oraz w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie wymienionych przepisów i utrzymanie w mocy decyzji nakazującej rozbiórkę, gdy z uwagi na bezprzedmiotowość rozstrzygnięcia (res iudicata) postępowanie należało umorzyć. W opinii skarżącej nakaz rozbiórki jest zbyt radykalnym środkiem, jaki mógł być zastosowany w sprawie, szczególnie, że pominięto możność prowadzenia postępowania naprawczego. Skarżąca [...] wniosła zatem o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i o umorzenie postępowania w całości, bądź o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Sąd I instancji w pełni zgodził się z argumentacją organów nadzoru budowlanego, że usytuowanie spornej altany o kwadratowej podstawie na działce o nr ewid. [...] narusza przepisy planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Sąd I instancji uznał, że organy prawidłowo zinterpretowały pojęcie zabudowy w kontekście analizowanych postanowień planu miejscowego wprowadzających zakaz zabudowy i tym samym prawidłowo zastosowały również art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.). Sąd uznał, że nie można zarzucać inwestorowi (skarżącej) popełnienia samowoli budowlanej w klasycznym rozumieniu, tj. realizacji budowy bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia budowlanego. Wyklucza to zatem zastosowanie nakazu rozbiórki z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Niezbędne było jednak zastosowanie art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Celem postępowania legalizacyjnego jest bowiem doprowadzenie aktualnie prowadzonych lub już zakończonych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jednocześnie, stan zgodności z prawem to m.in. zgodność realizowanej inwestycji z przepisami odrębnymi wobec ustawy Prawo budowlane, w tym również przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego i przepisami aktów prawa miejscowego. Oznacza to konieczność zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania (jeśli taki został uchwalony). W okolicznościach rozpatrywanej sprawy takiego stanu zgodności nie da się wszakże osiągnąć. Sąd dodał też, że powyższej oceny nie może zmienić fakt, na co zwraca organ II instancji, że po zmianie art. 29 ust. 1 pkt 2d Prawa budowlanego (ustawą z dnia 6 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorstw z dnia 6 grudnia 2016 r.; Dz. U. z 2016 r. poz. 2255), budowa tego rodzaju altany nie wymagałaby już nawet zgłoszenia. Trafnie jednak organ odwoławczy powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2016 r. (sygn. akt II OPS 1/16), w której wskazano, że nawet do takich robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine, a także art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine, a taki charakter ma budowa altany na terenie wykluczającym zabudowę. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 17 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w związku z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez dokonanie błędnej, funkcjonalnej wykładni pojęcia "zabudowa" użytego w uchwale o przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. polegającej na bezpodstawnym przyjęciu, że realizacja zabudowy zakłada wznoszenie obiektów budowlanych (w tym obiektów małej architektury) w sytuacji, gdy prawidłowo dokonana wykładnia tego pojęcia, w ujęciu językowym (gramatycznym), powinna prowadzić do konkluzji, że realizacja zabudowy następuje poprzez wznoszenie wyłącznie budynków oraz budowli, z wyłączeniem obiektów małej architektury. Skarżąca kasacyjnie wniosła zatem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez umorzenie postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżąca kasacyjnie wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. W odróżnieniu od skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której skarżąca [...] zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym głównie przepisów ustawy Prawo budowlane, a także niektórych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej zostały ograniczone wyłącznie do jednego wątku. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła bowiem Sądowi I instancji naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. § 17 ust. 2 uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. W istocie rzeczy zarzut skarżącej kasacyjnie miałby prowadzić do stwierdzenia, że przedmiotowa altana o wymiarach 4,66 x 4,66 m nie jest objęta pojęciem zabudowy użytym w ww. § 17 ust. 2 miejscowego planu. W opinii Sądu kasacyjnego wskazany zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Wykładnia językowa oraz wykładnia systemowa ustawy Prawo budowlane nie pozostawia wątpliwości, że wskazana wyżej altana jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Przepis ten wskazuje jednoznacznie, że obiektem budowlanym w rozumieniu ustawy Prawo budowlane jest taka konstrukcja, która posiada cechy pozwalające na zaliczenie jej do jednej z trzech kategorii: budynków, budowali lub obiektów małej architektury. Kolejne przepisy zawarte w art. 3 Prawa budowlanego zawierają również definicje legalne każdej z tych kategorii. Budynkami są zatem obiekty wyróżnione ze względu na ich cechy konstrukcyjne (fundament, ściany, dach - art. 3 pkt 2). Natomiast, definicja obiektu małej architektury łączy kryteria konstrukcyjne oraz funkcjonalne. Obiekty te mają mieć względnie niewielkie wymiary, a jednocześnie określone funkcje. Obiektami małej architektury będą więc takie konstrukcje, które służą kultowi religijnemu lub stanowią elementy architektury ogrodowej, albo wreszcie służą rekreacji codziennej bądź utrzymaniu porządku na określonej nieruchomości. Należy przy tym podkreślić, że omawianą triadę konstrukcji, które zgodnie z prawem mają charakter obiektów budowlanych, uzupełniają budowle, czyli takie obiekty, które nie są budynkami ani obiektami małej architektury (definicja przez wykluczenie), a jednocześnie są wymienione na bogatej liście przykładów zawartych w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Dodajmy też, że przedstawionej trójelementowej koncepcji obiektu budowlanego nie podważa definicja tymczasowego obiektu budowlanego, gdyż tu pojawia się dodatkowe kryterium ograniczonej trwałości obiektu w czasie nie mające zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Podobnie listy obiektów budowlanych nie poszerza definicja urządzenia budowlanego, co do którego przyjmuje się, że jest związane z obiektem budowlanym, ale samo nim nie jest. Mając na względzie przedstawione kategorie obiektów budowlanych trzeba też wziąć pod uwagę fakt, że w przepisach ustawy Prawo budowlane pojęcie "zabudowy" pojawia się wielokrotnie (niemal 50 razy). Co istotne, słowo "zabudowa" używane jest - jak można przyjąć - w dwóch znaczeniach: rzeczownikowym i czasownikowym. Przepisy ustawy sięgają bowiem po ten termin na określenie pewnych szczególnych postaci obiektów budowlanych lub ich części, odnosząc się m.in. do "zabudowy bliźniaczej, szeregowej lub grupowej", "powierzchni zabudowy", "projektowanej zabudowy", "zabudowy zagrodowej" itp. Równocześnie jednak w ustawie używa się terminu "zabudowa" na oznaczenie pewnego szeroko rozumianego zbioru zachowań, najczęściej działań faktycznych, które prowadzą lub mają prowadzić do powstania określonych obiektów budowlanych, czyli do różnych postaci zabudowy w rozumieniu rzeczownikowym. W ustawie jest bowiem mowa o "prawie zabudowy nieruchomości", "warunkach zabudowy" czy "linii zabudowy". Drugie z omawianych znaczeń odnosi się zatem w istocie do "zabudowywania" nieruchomości, bez względu na to, czy mamy do czynienia z robotami budowlanymi, przebudową, nadbudową, remontem, czy pracami przygotowawczymi. Analiza przepisów ustawy Prawo budowlane, w których używany jest termin "zabudowa" w jednym z dwóch wymienionych znaczeń prowadzi do wniosku, że znaczenia te dopełniają się, to znaczy obejmują zarówno czynności budowlane, jak i ich wyniki, czyli zabudowę, która może przybierać postać różnych typów obiektów budowlanych. Przedstawiona wykładnia językowa i systemowa przepisów prowadzi do wniosku, że z zabudową mamy do czynienia wszędzie tam, gdzie podejmuje się działania prowadzące bezpośrednio do powstania któregokolwiek z rodzajów obiektów budowlanych. Wykonanie drewnianej altany i posadowienie jej na nieruchomości gruntowej oznacza zatem dokonanie "zabudowy terenu", o czym stanowi powołany wyżej § 17 ust. 2 uchwały Rady Gminy [...]. Trzeci wreszcie składnik analizy przepisów prawa budowlanego, który jest istotny dla oceny zarzutu skarżącej kasacyjnie, to fakt, że w ustawie Prawo budowlane pojawia się również pojęcie "altany". Jest ono rzadko używane, gdyż ustawodawca posługuje się nim jedynie w art. 29 ust. 2 na określenie obiektów budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 2d i 4 Prawa budowlanego, tekst jedn. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.). Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że altany konstruowane na nieruchomościach gruntowych są traktowane inaczej niż któryś z rodzajów obiektów budowlanych. Skoro ustawa Prawo budowlane reguluje wykonywanie i lokalizację altan na nieruchomościach gruntowych, to znaczy, że traktuje altany jako obiekty budowlane. Z uwagi na wymiary oraz na funkcje altan, będą to najczęściej obiekty małej architektury zdefiniowane prawnie w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. Nie może więc być wątpliwości, że wykonywanie i sytuowanie altan na nieruchomościach gruntowych stanowi rodzaj działań mieszczących się w czasownikowym znaczeniu słowa zabudowa. Potocznie mówimy przecież o "budowaniu altany". Tym samym każda altana staje się rodzajem zabudowy w znaczeniu rzeczownikowym. Ostatecznym argumentem wreszcie może być ten, że altany, w tym również przedmiotowa altana zrealizowana na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], nie są urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Przedmiotowa altana jest bowiem konstrukcyjnie i funkcjonalnie samodzielnie samodzielnym obiektem budowlanym, a nie rozwiązaniem technicznym (konstrukcją) wymagającym związania z innym obiektem budowlanym. Powyższa szczegółowa analiza przepisów prawa budowlanego przesądza jednoznacznie, że zakaz zabudowy ustanowiony w § 17 ust. 2 uchwały Rady Gminy [...] Nr IX/53/07 z dnia 25 czerwca 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmuje również zakaz sytuowania altan, w tym o konstrukcji drewnianej i wymiarach pozwalających na zaliczenie ich do obiektów małej architektury. W tym świetle całkowicie nieuzasadniony jest zarzut skarżącej kasacyjnie, że "realizacja zabudowy następuje poprzez wznoszenie wyłącznie budynków oraz budowli, z wyłączeniem jednak obiektów małej architektury". W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej został sformułowany jedynie zarzut odnoszący się do powołanego § 17 ust. 2 uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstawy orzec inaczej niż tylko oddalając skargę kasacyjną. Skoro bowiem prawo stanowi, że to strona wnosząca skargę kasacyjną wyznacza zakres rozpoznawania sprawy poprzez wskazanie i uzasadnianie podstaw kasacyjnych, to jedynie w takich granicach NSA jest upoważnione orzekać. Należy przy tym podkreślić, że NSA w pełni podziela i uznaje za słuszne stanowisko Sądu I instancji, który wyczerpująco odniósł się do zarzutów materialnoprawnych i procesowych przedstawionych w skardze [...] z 16 lutego 2018 r. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.