II OSK 997/17

Dnia 13 marca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2684/15 w sprawie ze skargi G. B., U. J., M. J. i K. S. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 września 2016 r. w sprawie ze skargi G. B., U. J., M. J. i K. S. na uchwałę Rady Gminy L. z [...] października 2014 r., w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w punkcie pierwszym, stwierdził nieważność § 18 zaskarżonej uchwały, w punkcie drugim, oddalił skargę w pozostałej części, zaś w punkcie trzecim, zasądził od Gminy na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Rada Gminy L. podjęła w dniu [...] października 2014 r. uchwałę w sprawie planu miejscowego dla części wsi J. i części wsi L. Pismem z [...] maja 2015 r. skarżący wezwali Radę Gminy L. do usunięcia naruszenia prawa, domagając się przywrócenia dotychczasowego ekstensywnego charakteru zabudowy i zagospodarowania obszaru. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi. Skargę na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli R. i G. B., U. J., G. i M. J., E. i J. K., K. S. i M. L., żądając stwierdzenia jej nieważności w części, w jakiej zmienia ona przeznaczenie działek nr [...] i działek bezpośrednio sąsiadujących o numerach [...]. Skarga złożona przez R. B., G. J., M. L. oraz E. i J. K. została prawomocnie odrzucona. Skarżący podali, że są właścicielami działek nr [...]. Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, 3, 5, 7 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej u.p.z.p.), art. 29 ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.; dalej "prawo wodne"), art. 72 ust. 1 pkt 3 oraz 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.), § 3 pkt 1 lit. d, e, pkt 3 lit. c oraz § 5 pkt 3, 5, 6 rozporządzenia nr 3 Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 lutego 2007 r. w sprawie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 42, poz. 870; dalej "rozporządzenie"), art. 140 kodeksu cywilnego, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy L. wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje częściowo na uwzględnienie, a w pozostałej części jest bezzasadna. W ocenie Sądu Gmina L. nie przekroczyła przysługującego jej władztwa planistycznego. Realizując politykę przestrzenną, w tym zapisaną w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, była uprawniona do zintensyfikowania oraz zmiany profilu zabudowy zgodnie z oczekiwaniami części potencjalnych inwestorów i zastanymi uwarunkowaniami, takimi jak m.in. powierzchnie działek na obszarze, który z zabudowy ekstensywnej został przekształcony w standardową. W przypadku obszaru MN w pełni zachowano zasadę proporcjonalności, bowiem nie nastąpiło ograniczenie prawa własności przysługującego skarżącym w sposób nadmierny i niewspółmierny do dotychczasowego sposobu zagospodarowania, a tym samym naruszający zasadę proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W ocenie Sądu, analiza zapisów studium prowadzi do wniosku, że na terenach zabudowy mieszkaniowej przewidziano możliwość lokalizacji usług, w tym usług publicznych. Zatem na etapie uchwalania studium przewidziano możliwość lokalizowania usług zarówno na obszarze MN, jak i U/M. Jeśli nawet działka nr [...] w studium byłaby przewidziana pod zabudowę mieszkaniową, to i tak nadanie jej przeznaczenia usługowego w planie nie powoduje, że plan jest niezgodny ze studium. Studium bowiem przewiduje lokalizację usług, w tym usług publicznych w dowolnie wyznaczonych terenach, takich jak m.in. MN. Sąd podkreślił, że cały obszar oznaczony w planie symbolami [...] (tutaj znajdują się działki skarżących), U/M (działka [...]),[...],[...],[...],[...] w studium został przewidziany jako MN. Nie oznacza to jednak, co wynika z tekstu studium, że na tym obszarze nie będzie możliwe lokalizowanie w planie innych funkcji poza mieszkaniowymi, w tym usług. Sąd nie zgodził się też z zarzutem naruszenia regulacji zawartych w rozporządzeniu Wojewody Mazowieckiego z 13 lutego 2007 r. Regulacje rozporządzenia mają na celu ochronę walorów przyrodniczych, ze względu na występowanie których został ustanowiony obszar chronionego krajobrazu. Zakazy te mają swoje realne znaczenie przy realizacji konkretnej inwestycji. Dopiero poprzez przystąpienie do realizacji zabudowy zgodnie z zapisami wynikającymi z planu możliwe będzie ewentualne naruszenie zakazu ustanowionego rozporządzeniem. Na etapie uchwalania planu, w ocenie Sądu, nie jest możliwe stwierdzenie, że planowany rodzaj zabudowy i przeznaczenia terenu naruszy którykolwiek z wymienionych wyżej zakazów. Indywidualne zatem przystąpienie do realizacji inwestycji zgodnej z planem może dopiero naruszyć owe zakazy. Jako bezzasadny Sąd uznał także zarzut sugerujący, że teren objęty zainteresowaniem skarżących jest terenem zalewowym i Rada Gminy zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. powinna określić tereny szczególnego zagrożenia powodzią. W istocie w przypadku stwierdzenia, że dany fragment terenu objętego planem jest zagrożony powodzią, w planie ustala się granice i sposoby zagospodarowania takiego terenu. W niniejszej sprawie jednak na obszarze planu nie występują tereny szczególnego zagrożenia powodzią, co wynika z postanowienia z dnia [...] listopada 2011 r. odnoszącego się do projektu planu, wydanego w trybie art. 4a pkt 2 prawa wodnego w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie. Wobec powyższego brak jest podstaw faktycznych do uwzględnienia tych obszarów w planie. Sąd uznał za fakt bezsporny zalewanie obszaru w całej okolicy objętej zaskarżonym planem w sposób nadmierny i utrudniający w sposób istotny korzystanie z prawa własności. Stwierdził, że obszar jest podtapiany, a źródłem tego stanu rzeczy jest niesprawny system melioracyjny, niedostosowany do istniejącego i planowanego przeznaczenia obszaru. Jak wynika z pisma Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie z dnia [...] grudnia 2011 r., któremu to organowi został przesłany projekt planu do zaopiniowania – K., jak i rowy melioracyjne nie są dostosowane do funkcjonowania w terenie budowlanym, ponieważ ich parametry projektowe zostały dobrane z założeniem, że okresowe zalania nie szkodzą gruntom rolnym. Aby możliwe było odprowadzanie oczyszczonych ścieków i wód opadowych do tych odbiorników wraz z zapewnieniem bezpieczeństwa istniejącym i planowanym obiektom budowlanym K. oraz rowy melioracyjne muszą zostać przebudowane. Kwestie hydrologiczne zostały ujęte w § 18 planu i analiza treści tego przepisu planu nie pozwala na przyjęcie, że przewiduje on przebudowę systemu melioracji w system odwodniający, który zabezpieczy nowy sposób zagospodarowania terenu przed zalewaniem. Sąd uznał, że gmina realizując swe władcze uprawnienia wynikające z u.p.z.p. i dokonując zmiany przeznaczenia terenu w planie, jednocześnie w tym planie ma obowiązek zawarcia regulacji, których wykonanie zagwarantuje właścicielowi prawidłową realizację uprawnienia wynikającego z uchwały planistycznej. Jeżeli zatem gmina wprowadza zabudowę mieszkaniową i dokonuje jej intensyfikacji, musi brać pod uwagę możliwość realizacji tej zabudowy. Tymczasem organ wyspecjalizowany twierdzi, że nie jest przy obecnym stanie rowów melioracyjnych możliwe zapewnienie bezpieczeństwa istniejącym i planowanym obiektom budowlanym. Stan bowiem urządzeń melioracyjnych dostosowany jest do przeznaczenia rolnego, nie zaś budowlanego jak przewiduje plan. Ta istotna okoliczność została pominięta przy tworzeniu planu. W myśl art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w planie określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Rozwinięcie tej normy następuje w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587; dalej "rozporządzenie Ministra Infrastruktury"). W § 4 pkt 9 tego rozporządzenia podano, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Kwestią zasadniczą, zdaniem Sądu było, czy system odwadniania może zostać zakwalifikowany jako system infrastruktury technicznej w rozumieniu przepisów u.p.z.p. Ponieważ ustawa nie zawiera legalnej definicji pojęcia "infrastruktury technicznej", chociaż zakwalifikowanie przedsięwzięcia do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej odnosi istotny skutek dla stosowania tej ustawy, niezbędne było zastosowanie reguł wykładni prawa. Definicja "infrastruktury technicznej" sformułowana w encyklopedii powszechnej wskazuje, że są to urządzenia, sieci przesyłowe i związane z nimi obiekty, świadczące niezbędne i podstawowe usługi dla określonej jednostki przestrzenno-gospodarczej, w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu, teletechniki itp. Zestawiając tę definicję z treścią art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), zgodnie z którym przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych, Sąd przyjął, że jako urządzenie infrastruktury należy potraktować system odwadniający, który służy prawidłowemu funkcjonowaniu jednostek przestrzennych określonych w planie miejscowym. Tymczasem § 18 planu odnoszący się do układu hydrologicznego i ochrony wód nie zawiera żadnych ustaleń co do budowy układu odwodnień, obsługujących teren objęty planem. Doszło tym samym przy uchwaleniu planu do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. W myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad uchwalenia planu stanowi podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Ponieważ stwierdzenie nieważności § 18 planu regulującego w sposób niewystarczający kwestię odwodnienia jedynie w odniesieniu do działek stanowiących własność skarżących nie odniosłoby żadnego celu, Sąd stwierdził nieważność tego paragrafu w całości w stosunku do całego planu. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła Gmina L., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w części, tj. pkt 1 i 3 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenia kosztów procesowych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego – art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) i w zw. z art. 9 ust. 1 pkt. 19 i ust. 2 prawa wodnego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż Gmina zobowiązana była w miejscowym planie ustalić zasady rozbudowy, budowy, przebudowy rowów melioracyjnych w system odwadniający, który Sąd uznał za infrastrukturę techniczną. Odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli skarżący w I instancji, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie na ich rzecz kosztów procesowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istota podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego sprowadza się do tego, czy system odwadniania może zostać zakwalifikowany jako system infrastruktury technicznej. Jeżeli przyjąć, tak jak uczynił to Sąd I instancji, że system odwadniania należy zakwalifikować jako system infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., to faktycznie zaskarżony plan nie zawierałby obligatoryjnego elementu. Jednak wyeliminowanie jego § 18 nie tylko nie usunęło takiego braku, ale eliminowało z planu jakiekolwiek unormowania w zakresie ochrony istniejącego układu hydrograficznego i ochrony wód przed zanieczyszczeniem oraz ochrony powierzchni ziemi na terenie objętym przedmiotowym planem miejscowym. Zauważyć bowiem należy, że w § 18 omawianego planu miejscowego podano, iż w zakresie ochrony istniejącego układu hydrograficznego i ochrony wód przed zanieczyszczeniem oraz ochrony powierzchni ziemi ustala się m.in. zakaz zmian stanu wody na gruncie (pkt 1), czy zakaz lokalizacji obiektów, których oddziaływanie lub emitowane zanieczyszczenia mogą negatywnie wpłynąć na stan wód podziemnych (pkt 2). Stwierdzenie nieważności § 18 zaskarżonej uchwały pozbawia zatem przedmiotowy plan unormowań mających na celu ochronę istniejącego układu hydrograficznego, ochronę wód przed zanieczyszczeniem oraz ochronę powierzchni ziemi. Tak więc stwierdzenie nieważności § 18 zaskarżonej uchwały w istocie nie tylko nie usuwało stwierdzonego przez Sąd I instancji braku obligatoryjnego ustalenia planu, ale brak ten jeszcze pogłębiało. Niemniej jednak, niezależnie od powyższych uwag – mając na uwadze treść przepisów wskazanych w podniesionym w skardze kasacyjnej zarzucie naruszenia prawa materialnego – należy dojść do wniosku, że zarzut ten ma usprawiedliwione podstawy. Stosownie do art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Z treści tego unormowania wynika, że do urządzeń infrastruktury technicznej nie zaliczono urządzeń odwadniających, a jedynie urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. Wbrew zatem stanowisku Sądu I instancji, system odwadniania nie może zostać zakwalifikowany jako system infrastruktury technicznej, o jakim mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. W tym stanie rzeczy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego ma usprawiedliwione podstawy, a stwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności § 18 zaskarżonej uchwały było wadliwe. Skoro w pozostałym zakresie Sąd I instancji oddalił skargę, to poza oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostają dalej idące kwestie związane z oceną zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że istota rozpatrywanej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i skoro wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. Uznając, że z uwagi na sytuację skarżących w I instancji, których nieruchomości wskutek okoliczności od nich niezależnych narażone są na niebezpieczeństwo zalań i podtopień, w sprawie tej zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za odstąpieniem od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.