II OSK 998/14

Dnia 18 grudnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1410/13 w sprawie ze skargi P. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1410/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Jak wynika z akt sprawy, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chojnicach z dnia [...] lipca 2009 r. nakazującą na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego P. O. rozbiórkę budynku mieszkalnego o pow. zabudowy 45,11 m2, usytuowanego na terenie działki nr [...] w Rodzinnym Ogrodzie Działkowym "[...]" w C. P. O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] września 2009 r., który to Sąd wyrokiem z dnia 10 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 649/09 skargę oddalił. Od tego wyroku P. O. złożył skargę kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2099/10. P. O. pismem z dnia 8 maja 2012 r. wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego prawomocną decyzją Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego prawomocną decyzją z dnia [...] września 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] uchylił w całości postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] na podstawie art. 149 § 1 i art. 150 § 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) wznowił postępowanie administracyjne zakończone prawomocną decyzją z dnia [...] września 2009 r. Następnie Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2013 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane odmówił uchylenia decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] września 2009 r. W uzasadnieniu decyzji Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku podniósł, że P. O. jako podstawę wznowienia postępowania wskazał fakt, iż wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej nie znane organowi, który wydał decyzję. Do wniosku została dołączona kopia rysunku sporządzonego przez geodetę inż. S. P. w dniu 4 maja 2012 r. Według tego rysunku powierzchnia przedmiotowego budynku mierzona przy gruncie w zewnętrznym obrysie wynosi 24,4 m2. Natomiast w uzasadnieniu decyzji z dnia 9 września 2009 r., organ ustalił na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 19 czerwca 2008 r., że na terenie działki nr [...] znajduje się altana murowana o wymiarach zewnętrznych 6,18 m x 7,30 m, częściowo podpiwniczona, w trakcie budowy (podpiwniczenie o wymiarach 3,55 m x 7,30 m oraz 4,30 m x 2,63 m – pod tarasem). Podczas oględzin stwierdzono również, że: nad piwnicą i parterem wykonano stropy lane, żelbetonowe o grubości 10 cm, krzyżowo zbrojone ściany fundamentowe są w części lane oraz murowane z bloczków betonowych ściany murowane powstały z bloczków gazobetonowych o grubości 18 cm dwuspadowy dach o wielu płaszczyznach ma konstrukcję drewnianą i jest kryty papą. W budynku znajdują się instalacja elektryczna, kanalizacyjna (z podłączeniem do dwukomorowego szamba z kręgów betonowych) i wodociągowa (z istniejącego wodociągu ogólnego na okres letni). Po dokonaniu powyższych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chojnicach stwierdził, że przedmiotowy obiekt nie jest murowaną altaną, ale budynkiem mieszkalnym (świadczyły o tym wymiary i wygląd zewnętrzny obiektu oraz podłączenie instalacji elektrycznej, kanalizacyjnej i wodociągowej). Według ustaleń organu dokonanych w decyzji z dnia [...] września 2009 r. powierzchnia zabudowy przedmiotowego obiektu (o wysokości 5,45 m – mierzonej od okapu i 5,05 m mierzonej w kalenicy od usypanego gruntu) wynosiła 45,11 m2 (wymiary zewnętrzne 6,18 m x 7,30 m). Dlatego powierzchnia zabudowy przedmiotowego obiektu wynosiła łącznie 45, 11 m2 a nie 25,915 m2. Nadto organ podkreślił, że w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 marca 2010r., sygn. akt II SA/Gd 649/09 wskazano m.in., iż stan faktyczny został ustalony prawidłowo (ustalenia faktyczne dotyczące rozmiaru, wyglądu i przeznaczenia przedmiotowego obiektu zostały dokonane na podstawie dowodu z oględzin, który został przeprowadzony w obecności skarżącego, z czynności tych 2009 r., sporządzono protokół zawierający opisane wyżej dane, podpisany przez stronę skarżącą bez zastrzeżeń czy uwag co do treści istotnej dla ustaleń w niniejszej sprawie). Natomiast w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 2099/10, stwierdzono m.in., że nieuzasadnione są zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące prawidłowość ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie, wobec przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wszechstronny i wyczerpujący. Zdaniem Pomorskiego WINB rysunek sporządzony przez geodetę inż. S. P. przedstawia tylko część budynku o powierzchni mierzonej przy gruncie w zewnętrznym obrysie i nie może zostać uznany za istniejący w dniu wydania decyzji z [...] września 2009 r. nowy (nieznany organowi) dowód w sprawie. Dowód ten "powstał" bowiem w dniu 4 maja 2012 r., tj. po upływie prawie trzech lat od wydania decyzji ostatecznej. Dlatego też nie było podstaw do stwierdzenia, że zarówno decyzja dnia [...] lipca 2009 r. i decyzja z dnia [...] września 2009 r. zostały wydane w oparciu o nieprawidłowe ustalenia faktyczne w kwestii wymiarów (powierzchni zabudowy) przedmiotowego budynku. Na rysunku geodety inż. Szymona Piotrowskiego nie został uwzględniony fakt, iż w ramach budowy przedmiotowego budynku powstało poddasze wsparte na słupach (od strony północnej), które ma powierzchnię 47,85 m2. P. O. wniósł odwołanie od decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r., W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że instytucja wznowienia postępowania służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ostatecznych decyzji, które zostały wydane w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym w wadliwy sposób. W wyniku wznowienia postępowania otwiera się możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy. P. O. w piśmie z dnia 8 maja 2012 r., stanowiącym wniosek o wznowienie postępowania, przedstawił jako nowy dowód w sprawie, kserokopię pomiarów geodezyjnych wykonanych przez geodetę inż. S. P. Przedstawiony przez wnioskodawcę dowód, w postaci kserokopii pomiarów geodezyjnych, z którego wynika, że powierzchnia budynku mierzona przy gruncie w zewnętrznym obrysie wynosi 24,4 m2, pozostaje bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Dowód ten nie jest nowym dowodem istniejącym w dniu wydania decyzji Pomorskiego WINB z dnia [...] września 2009 r. Przedmiotowe pomiary geodezyjne – załączone do wniosku o wznowienie postępowania – sporządzone zostały w dniu 4 maja 2012 r., a więc po wydaniu decyzji przez organ wojewódzki. Nie można zatem uznać, że stanowią one nowy dowód istotny dla sprawy, który istniał w dniu wydania decyzji przez organ wojewódzki. Zdaniem Głównego Inspektora w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do wznowienia postępowania, co z kolei powoduje, że nie można przejść do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, nie można bowiem w takiej sytuacji, nawet w przypadku ewentualnego stwierdzenia innego rodzaju wadliwości decyzji, uchylić decyzji ostatecznej w trybie wznowieniowym. Podstawy wznowienia postępowania wyliczone są w k.p.a. wyczerpująco, wyjście poza nie jest rażącym naruszeniem prawa dającym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a. Powyższy przepis stanowi, że w przypadku ustalenia braku podstaw określonych w art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a. organ podejmuje decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. W ocenie organu odwoławczego, Pomorski WINB zasadnie odmówił na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., uchylenia ostatecznej decyzji Pomorskiego WINB z dnia [...] września 2009 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chojnicach z dnia [...] lipca 2009 r. P. O. zaskarżył powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1410/13, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skarżący we wniosku o wznowienie powołał się na "nowe dowody", o których mowa w tym przepisie, do wniosku dołączył kopię rysunku sporządzonego przez geodetę inż. S. P. w dniu 4 maja 2012 r., według którego powierzchnia przedmiotowego budynku mierzona przy gruncie w zewnętrznym obrysie wynosi 24,4 m2. W istocie jednak było to wskazanie na nowy dowód będący polemiką z dotychczasowymi ustaleniami organu w tym zakresie. Natomiast ustalenia co do prawidłowości stanu faktycznego sprawy zakończonej nakazem rozbiórki, poddane były skrupulatnej ocenie instancyjnej organów administracji i sądów administracyjnych. Sąd podkreślił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chojnicach stwierdził, iż przedmiotowy obiekt nie jest murowaną altaną, ale budynkiem mieszkalnym (świadczyły o tym wymiary i wygląd zewnętrzny obiektu oraz podłączenie instalacji elektrycznej, kanalizacyjnej i wodociągowej). Według ustaleń organu powierzchnia zabudowy przedmiotowego obiektu (o wysokości 5,45 m – mierzonej od okapu i 5,05 m mierzonej w kalenicy) wynosiła 45:11 m2 (wymiary zewnętrzne 6,18 m x 7,30 m). Wymiary te zostały ustalone zgodnie z normą PN-ISO 9836:1997 5.1.1 ustawioną przez Polski Komitet Normalizacyjny uchwalą nr 33/97-0 z dnia 28 października 1997 r. gdzie pod pojęciem "powierzchni zabudowy" rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym. Protokół oględzin, został podpisany przez P. O. bez uwag. Skarżący od samego początku kwestionował ustalenia organów, co do przyjętej wielkości powierzchni zabudowy. W tej sytuacji przedstawiony przez wnioskodawcę dowód, w postaci kserokopii pomiarów geodezyjnych, z którego wynika, że powierzchnia budynku mierzona przy gruncie w zewnętrznym obrysie wynosi 24,4 m2, pozostaje bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Dowód taki jest w istocie powtórzeniem stanowiska zajmowanego przez inwestora w toku postępowania rozbiórkowego i został sporządzony po wydaniu kwestionowanej decyzji. Nie jest zatem istotnym nowym dowodem istniejącym w dniu wydania decyzji Pomorskiego WINB z dnia [...] września 2009 r. Zdaniem Sądu słusznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, że przedmiotowe pomiary geodezyjne sporządzone w dniu 4 maja 2012 r., a więc po wydaniu decyzji przez organ wojewódzki, nie mogą być uznane, za nowy dowód istotny dla sprawy, który istniał w dniu wydania decyzji przez organ wojewódzki. Dlatego w przedmiotowej sprawie nie można było uchylić decyzji ostatecznej w trybie wznowieniowym. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2013 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł P. O. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania w oparciu o przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna pozbawiona jest całkowicie usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie ma żadnego uzasadnienia wynikającego z akt sprawy. W niniejszej sprawie zostało wznowione postępowanie administracyjne na wniosek skarżącego, który stwierdził, że "wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej nie znane organowi, który wydał decyzję". Dowodem tym miały być pomiary geodezyjne wykonane przez geodetę. Powyżej cytowane pismo strony z dnia 8 maja 2012 r. wskazywało na przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jak się później okazało, po wznowieniu postępowania, tym nowym istotnym dowodem w sprawie jest kartka papieru, na której geodeta naszkicował i zwymiarował obrys budynku, którego powierzchnia wynosi 24,4 m2. Dokument ten geodeta sporządził w dniu 4 maja 2012 r. W dniu 14 stycznia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chojnicach dokonał kontroli na działce nr geod. [...], na której stoi budynek, którego nakazano rozbiórkę decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. W czynnościach inspekcyjno-kontrolnych brała udział M. O. reprezentująca P. O., która odmówiła podpisania protokołu. Z kontroli przeprowadzonej w dniu 14 stycznia 2013 r. sporządzono protokół, załączając dokumentację fotograficzną oraz zwymiarowany został rzut przyziemia i rzut poddasza, których wymiary wynoszą odpowiednio: 25,82 m2 i 47,85 m2. Jak z powyższego wynika budynek, którego nakazano rozbiórkę decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. w rzeczywistości (po wykończeniu i ociepleniu styropianem), ma zupełnie inne wymiary i powierzchnię zabudowy niż uwidoczniono to na rysunku sporządzonym przez geodetę w dniu 4 maja 2012 r., mającym stanowić nowy istotny dowód w sprawie. W tym stanie faktycznym sprawy, decyzje organów prowadzących postępowanie wznowieniowe, odmawiające uchylenia prawomocnej decyzji z dnia 9 września 2009 r. są całkowicie uzasadnione i zgodne z prawem. Rzekomy dowód, szkic budynku sporządzony przez geodetę, mało że jak się okazało, nie przedstawiał wartości dowodowej w sprawie, gdyż przedstawiał tylko część budynku (rzut przyziemia) o powierzchni 24,4 m2, czyli mniejszej niż wynosi w rzeczywistości, to również nie mógł być uznany za nowy dowód w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nowy dowód w rozumieniu powyższego przepisu musi jednocześnie być nowym dowodem, istotnym dla sprawy, istniejącym w dniu wydania decyzji oraz nieznanym organowi, który wydał decyzję (kwestionowaną). Żadnego z tych warunków pod względem treści i formy nie spełniał szkic budynku sporządzony przez geodetę w dniu 4 maja 2012 r., przedstawiony organowi jako nowy dowód. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, w związku z czym należało na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalić skargę kasacyjną.