II OW 101/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.), Sędziowie: NSA Andrzej Jurkiewicz, del. WSA Izabela Bąk-Marciniak, po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy [...] a Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w [...] w przedmiocie przeprowadzenia kontroli sanitarno-epidemiologicznej w związku z hodowlą ptaków postanawia: oddalić wniosek. Wnioskiem datowanym [...] lipca 2017 r. Wójt Gminy [...] zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w[...] , na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, o "rozstrzygnięcie sporu o właściwość" pomiędzy Wójtem Gminy [...] a Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w [...] w przedmiocie uciążliwości związanych z hodowlą ptaków prowadzoną w prywatnym mieszkaniu. W uzasadnieniu wniosku Wójt wskazał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] zawiadomieniem [...] z dnia [...] lipca 2017 r. przekazał wniosek B. T. z dnia 28 czerwca 2017 r. w sprawie uciążliwości związanych z hodowlą ptaków w prywatnym mieszkaniu pod adresem:[...]. Wójt podkreślił, że wniosek B. T. dotyczy przeprowadzenia kontroli sanitarno-epidemiologicznej w lokalu mieszkalnym. Wójt Gminy nie jest organem upoważnionym do przeprowadzenia takiej kontroli. Katalog zadań własnych gminy nie obejmuje tego typu zadania. W piśmie datowanym 29 września 2017 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wniósł o odrzucenie wniosku Wójta Gminy [...] w całości; wskazanie Wójta jako organu właściwego do prowadzenia postępowania w przedmiocie uciążliwości związanej z hobbistyczną hodowlą ptaków przez małżonka B. T. w ich prywatnym domu w[...] . W uzasadnieniu stanowiska organ wskazał, że w dniu 7 lipca 2017 r. wpłynął wniosek B. T. o przeprowadzenie kontroli sanitarnej w jej lokalu mieszkalnym[...]. Wniosek uzasadniła tym, że nie może przebywać w tym domu, bowiem jej mąż hobbistycznie hoduje ptaki, nie sprząta po nich, nie usuwa odchodów i resztek pożywienia, jest brud, mieszkanie jest zaniedbane i z tego powodu w trosce o swoje zdrowie musiała się wyprowadzić. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] uznał, że nie jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy i w trybie art. 65 § 1 K.p.a. przekazał wniosek do załatwienia zgodnie z kompetencjami Wójtowi Gmina[...]. Dalej organ wyjaśnił, że zadania Państwowej Inspekcji Sanitarnej zostały określone w przepisach ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1261) i polegają one m.in. na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego, a w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego na kontroli przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości (art. 4 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy - jest to przepis kompetencyjny). Dyspozycja art. 26 ust. 1 ww. ustawy przyznaje państwowemu inspektorowi sanitarnemu prawo wstępu do mieszkań, przy czym z uprawnienia tego może skorzystać w ściśle określonych przypadkach, tj. w razie podejrzenia lub stwierdzenia choroby zakaźnej, zagrożenia zdrowia czynnikami środowiskowymi, a także jeżeli w mieszkaniu jest lub ma być prowadzona działalność produkcyjna lub usługowa. Ograniczenie to podyktowane jest treścią art. 50 Konstytucji, zgodnie z którą zapewnia się nienaruszalność mieszkania. Organ wyjaśnił, że definicję choroby zakaźnej zawiera ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1866), określając, że jest to choroba, która została wywołana przez biologiczny czynnik chorobotwórczy (art. 2 pkt 3 cyt. ustawy), ale to pojęcie choroby zakaźnej należy również interpretować w uwzględnieniem art. 3 tej ustawy. Zatem prawo wstępu państwowego inspektora sanitarnego do domu prywatnego, mieszkania może zaistnieć w razie podejrzenia lub stwierdzenia choroby zakaźnej, którą stwierdza lub podejrzewa lekarz lub felczer i podejmuje konkretne czynności m.in. zawiadamia o tym państwowego inspektora sanitarnego. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] nie otrzymał i nie posiada żadnych informacji w tym zakresie od uprawnionych podmiotów. Nie zachodzą również czynniki środowiskowe, tj. czynniki chemiczne oraz fizyczne. Organ podkreślił, że z wniosku B. T. wynika, że jest w konflikcie z mężem, że mieszkanie nie jest sprzątane, panuje bałagan, brud i wymaga posprzątania. W takim stanie faktycznym i prawnym brak było podstaw do podjęcia postępowania przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. Organ przesyłając wniosek do załatwienia wg kompetencji Wójtowi Gminy [...] uznał, że pomoc czy to pomoc społeczna, czy pomoc swoim mieszkańcom, np. poprzez umożliwienie rozwiązania konfliktu rodzinnego, należy do zadań własnych Gminy i że w tym względzie Gmina podejmuje stosowne działania i uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.). W sprawie mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym, tj. sporem pomiędzy organem jednostki samorządu terytorialnego (wójtem) a organem administracji rządowej (państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym jako organem rządowej administracji zespolonej w powiecie). Zgodnie z art. 22 § 2 K.p.a. takie spory rozstrzyga sąd administracyjny, a konkretnie, zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny. Sporem kompetencyjnym jest sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność stanowisk, co do właściwości organu, która powinna być usunięta na skutek podjętych w tym kierunku środków prawnych. Spór kompetencyjny ma miejsce wtedy, gdy w postępowaniu przed organami chodzi o rozstrzygnięcie sprawy pomiędzy tymi samymi stronami, dotyczącej tego samego przedmiotu, przy zastosowaniu tej samej podstawy prawnej. Spór kompetencyjny może, więc powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu. Oczywistym jest przy tym, że rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy jest możliwe tylko wówczas, gdy organem właściwym jest jeden z organów pozostających w sporze. Organami pozostającymi w sporze są natomiast organ, do którego skierowano określone żądanie i który uznał się za niewłaściwy, oraz organ, któremu to żądanie zostało przekazane do załatwienia w trybie art. 65 § 1 K.p.a. i który uznaje, że przekazanie nastąpiło to wbrew jego właściwości określonej w stosownych przepisach. Jak z powyższego wynika, o sporze kompetencyjnym możemy mówić w sytuacji, kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy. W przeciwnym bowiem razie, kiedy nie ma zgody między organami, co do oceny stany faktycznego i w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie ma tożsamości sprawy. Trudno więc mówić o sporze kompetencyjnym, kiedy dwa organy odnoszą się w rzeczywistości do dwu różnych spraw, chociaż dotyczących tej samej strony. Jest to pozorny spór kompetencyjny, gdyż nie ma tu rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, a istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy. I dopóki nie nastąpi pomiędzy organami uzgodnienie stanowisk co do istoty sprawy (dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i ustalenie jakie przepisy mają zastosowanie w sprawie), nie można mówić o sporze kompetencyjnym. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której organy nie podjęły żadnych czynności mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy, a następnie ustalenie przedmiotu sprawy i ustalenie jakie przepisy mają zastosowanie. Cała "wiedza" organów na temat stanu faktycznego sprawy ograniczona jest do treści pisma wnioskodawczyni B. T. i w oparciu o to pismo, każdy z organów wskazuje na inne przepisy, które powinny mieć zastosowanie w sprawie. Taki stan rzeczy sprawia, że na tym etapie sprawy nie można mówić o sporze kompetencyjnym, albowiem w rzeczywistości organy oczekują, że Naczelny Sąd Administracyjny oceni stan faktyczny sprawy, ustali co jest przedmiotem sprawy i wskaże według jakich przepisów materialnoprawnych sprawa ta powinna być prowadzona. Jest to tym samym jak podnoszono wyżej pozorny spór kompetencyjny, albowiem w rzeczywistości istnieje między organami spór co do przedmiotu sprawy, a w konsekwencji spór o ustalenie jakie przepisy materialnoprawne powinny znaleźć zastosowanie w sprawie. Dodatkowo należy podkreślić, że w trybie art. 4 i 15 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do kontroli prawidłowości przyjętej przez organy podstawy prawnej działania, a w szczególności badania, czy zostały spełnione przesłanki merytoryczne, o których stanowi przepis materialnoprawny. Zadanie takie jest przypisane organom administracji, które już w toku postępowania rozstrzygają, czy ustalony przez nie stan faktyczny odpowiada danej normie materialnoprawnej i wynikającej z niej właściwości organu. Z uwagi na to, że wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego i określeniem przedmiotu sprawy, co należy do organów administracji publicznej (art. 7 K.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należało, że brak takich ustaleń powoduje, iż wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2004 r. sygn. akt OW 39/04, ONSiWSA 2004, nr 1, poz.17; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2004 r. sygn. akt OW 110/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46). Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 w związku z art. 15 § 2, art. 64 § 3 oraz art. 193 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.