II OW 109/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr) sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Mazowieckiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Mazowieckiego a Starostą Nowodworskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku M.Z. i M.O. o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów postanawia: wskazać Starostę Nowodworskiego jako organ właściwy w sprawie. Pismem z dnia 11 sierpnia 2015 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego zwrócił się z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim, a Starostą Nowodworskim poprzez wskazanie Starosty Nowodworskiego jako organu właściwego do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów dla M.Z. i M.Z. wspólników spółki cywilnej [...] M.O. i M.O. z siedzibą w D. W uzasadnieniu wskazano, że pismem z dnia 6 lipca 2015 r. M.Z. i M.O. zwrócili się do Starosty Nowodworskiego o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne na części działki nr [...] w miejscowości [...], do której ww. posiadają tytuł prawny na podstawie umowy najmu zawartej z zarządcą składowiska. W wyniku przetwarzania ma powstać produkt – środek poprawiający właściwości gleby, o którym mowa w przepisach o nawozach i nawożeniu. Starosta Nowodworski stwierdził, że płyta kompostowa, na której planowane jest przetwarzanie odpadów inne niż niebezpieczne, powiązana jest technologicznie ze znajdującym się obok składowiskiem. Nie uznając przy tym, że płyta jest wydzieloną częścią nieruchomości, zgodnie z art. 378 ust. 2b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), przekazał wniosek do załatwienia Marszałkowi Województwa Mazowieckiego. W ocenie Marszałka na działce nr [....] znajdują się dwie instalacje – składowisko odpadów komunalnych oraz płyta kompostowa przeznaczona do biologicznego przetwarzania materiałów organicznych. Zaś sam fakt funkcjonowania obok siebie dwóch instalacji nie może być wystarczającą podstawą do uznania, że pomiędzy nimi zachodzi powiązanie technologiczne. Zdaniem Marszałka składowisko odpadów oraz płyta kompostowa do przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne to dwie niezależne, niepowiązane ze sobą technologicznie instalacje. W ocenie Marszałka nie ma wzajemnej zależności pomiędzy ww. instalacjami, mającymi charakter odrębny, albowiem w wyniku procesu przetwarzania na płycie kompostowej będzie uzyskiwany materiał/substancja o funkcji glebotwórczej, natomiast składowisko jest instalacją do unieszkodliwiania odpadów. Zachodzą więc inne procesy przetwarzania, tzn. na dwóch instalacjach prowadzone są różne procesy przetwarzania, które są realizowane niezależnie od siebie. Reasumując Marszałek uznał, że art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach nie wskazuje marszałka jako organ właściwy do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne, zatem organem właściwym jest starosta. W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 10 września 2015 r. Starosta Nowodworski poinformował Sąd, że: (i) międzygminne składowisko odpadów w [...], gmina [...], znajduje się na działkach nr ewid. [...],[...] i [...] o łącznej powierzchni 7,42 ha; (ii) z wniosku M.Z. i M.O. wynika, że przetwarzanie odpadów miałoby być prowadzone na jednej z wyżej wymienionych działek (nr ewid. [...]), na której zlokalizowana jest płyta kompostowa o powierzchni 1510,00 m2 oraz (iii) iż w dniu [...] czerwca 1999 r. wydał decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany międzygminnego wysypiska odpadów w [...] i pozwolenie na jego budowę. W skład przedmiotowego składowiska wchodzi m. in. płyta do kompostowania o pow. 1510,10 m2. Na poparcie twierdzenia, że przedmiotowa płyta jest elementem składowiska odpadów Starosta wskazał jeszcze inne decyzje, szczegółowo opisane w złożonym piśmie. Dalej Starosta podniósł, że składowisko jest instalacją, a w jej skład wchodzi płyta kompostowa, która nie stanowi odrębnej instalacji. Występuje zatem powiązanie technologiczne w rozumieniu art. 378 ust. 2b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Ponadto przedmiotowe składowisko jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Dz. U. z 2013 r., poz. 1397 ze zm.). W tej sytuacji, zdaniem Starosty, organem właściwym do załatwienia wniosku strony jest Marszałek Województwa Mazowieckiego. Do powyższego stanowiska Starosty Nowodworskiego pismem z dnia 19 października 2015 r. ustosunkował się Marszałek Województwa Mazowieckiego podnosząc, że wskazane przez Starostę decyzje w żaden sposób nie świadczą o powiązaniu technologicznym między tymi instalacjami. W ocenie Marszałka składowisko odpadów to obiekt przeznaczony do składowania odpadów (załącznik nr 2 do ustawy o odpadach), a na płycie kompostowej strony zamierzają prowadzić odzysk (proces wymieniony w załączniku nr 1 do ustawy o odpadach). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", wynika, że sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. rozstrzyganie powyższych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów, co do zakresu działania organów jednostek samorządu terytorialnego, dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej. Ze sporem negatywnym mamy do czynienia wówczas, gdy żaden z organów nie uznaje się za właściwy do załatwienia wniosku strony. I z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie. W niniejszej sprawie spór organów dotyczy tego, który z nich jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej wnioskiem M.Z. i M.O. o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów w wyniku którego ma powstać produkt – środek poprawiający właściwości gleby. Przetwarzanie tych odpadów ma odbywać się na płycie kompostowej przygotowanej do biologicznego przetwarzania materiałów organicznych, położonej na terenie składowiska odpadów komunalnych. Przepis art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach ustanawia zasadę, że prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów (ust. 2 tego artykułu). Organy właściwe wskazane są w ust. 3 i 4 art. 41 ustawy o odpadach. Zasadą jest, że organem właściwym jest starosta (ust. 3 pkt 2), natomiast wyjątkowo, w ściśle określonych przypadkach organem właściwym jest marszałek województwa (ust. 3 pkt 1 lit. a – c) bądź regionalny dyrektor ochrony środowiska (ust. 4). Właściwość rzeczowa marszałka województwa obejmuje między innymi przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. określa przedsięwzięcia jako zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Zaś rodzaje przedsięwzięć zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wymienia § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko Marszałka Województwa Mazowieckiego, że organem właściwym do załatwienia wniosku M.O. i M.O. o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów jest Starosta Nowodworski. W sprawie niesporne jest, że miejscem na którym ma odbywać się przetwarzanie odpadów objętych wnioskiem wnioskodawców jest płyta kompostowa przygotowana do biologicznego przetwarzania materiałów organicznych, położona na terenie składowiska odpadów komunalnych. Nie ulega także wątpliwości, że są to odrębne instalacje, mogące funkcjonować niezależnie od siebie. A to, że zostały one objęte jednym pozwoleniem na budowę w ramach budowy międzygminnego wysypiska odpadów komunalnych nie czyni z instalacji w postaci płyty kompostowej przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Do tego rodzaju przedsięwzięć rozporządzenie nie zalicza także działalności jaką wnioskodawcy zamierzają tam prowadzić, tj. biologicznego przetwarzania odpadów. W ocenie Sądu Starosta Nowodworski w piśmie z dnia 10 września 2015 r. nie przedstawił przekonujących argumentów na poparcie tezy, że w tym przypadku składowisko odpadów i płyta kompostowa są powiązane technologicznie, a zatem winny być kwalifikowane jako jedna instalacja. Rację ma bowiem Marszałek, że na tych dwóch instalacjach mogą być prowadzone różne procesy przetwarzania, które mogą być realizowane niezależnie od siebie. Na płycie kompostowej wnioskodawcy mają zamiar prowadzić odzysk odpadów biodegradowalnych. Natomiast składowanie odpadów zaliczane jest do procesu unieszkodliwiania. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 15 § 2 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.