II OW 111/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Wiśniowa z dnia [...] września 2017 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Wiśniowa a Małopolskim Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w Krakowie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku w sprawie wywiezienia obornika postanawia: wskazać Wójta Gminy Wiśniowa jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. E. R. i R. R. zwrócili się do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie oraz do Wójta Gminy Wiśniowa (pisma z [...] sierpnia 2017 r., [...] sierpnia 2017 r. i [...] sierpnia 2017 r.) o podjęcie działań zmierzających do wywiezienia przez K. K. obornika składowanego na działce nr ew. [...] w G. w odległości 5 m od ich studni, zlokalizowanej na ich działce nr ew. [...] w G.. Studnia ta stanowi dla nich jedyne ujęcie wody pitnej. Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Krakowie na podstawie aryt.65 § 1 K.p.a. przekazał wniosek R. R. Wójtowi Gminy Wiśniowa w celu rozpatrzenia go zgodnie z posiadanymi kompetencjami. Wskazał, że na podstawie art. 32 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. z 2017 r., poz. 668 ) nie jest władny podjąć działania bowiem ustawa ta określa zasady i tryb postępowania z nawozami naturalnymi tylko w odniesieniu do hodowców prowadzących hodowle w znacznych, określonych w niej rozmiarach. Dalej wskazał, że nie posiada danych z planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących przeznaczenia działek, których dotyczy sprawa. Nie wie czy wnioskujący ma inną możliwość zaopatrzenia się w wodę do picia i użytku domowego. Dane te należy uwzględnić przy rozpatrywaniu sprawy. Wójt Gminy Wiśniowa w dniu [...] września 2017 r. złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) wniosek o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Małopolskim Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w Krakowie. Wójt Gminy stoi na stanowisku, że zastosowanie w niniejszej sprawie będzie miała ustawa z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu. W art. 1 pkt 5 tej ustawy wskazano bowiem, że reguluje ona zapobieganie zagrożeniom zdrowia ludzi i zwierząt oraz środowiska, które mogą powstać w wyniku przewozu, przechowywania i stosowania nawozów oraz środków wspomagających uprawę roślin. W art. 1 ust. 2 ww. ustawy wskazano, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów prawa wodnego w zakresie ograniczania i zapobiegania zanieczyszczaniu wód związkami azotu pochodzącymi ze źródeł rolniczych. Organ przywołał art. 32 ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeniu, z którego wynikać ma właściwość wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska do przeprowadzenia kontroli przestrzegania przepisów dotyczących warunków stosowania i przechowywania nawozów. Brak danych z planu zagospodarowania przestrzennego co do przeznaczenia działek stron postępowania czy też brak informacji o możliwości zaopatrzenia w wodę do picia nie ma znaczenia dla uznania się przez MWIOŚ w Krakowie za niewłaściwy w sprawie. Wójt uważa, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (dz. U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.), bowiem z tego przepisu nie wynika kompetencja organu do ochrony interesu prawnego wnioskodawcy wynikającego z prawa cywilnego (uciążliwości sąsiedzkie). Przepis ten nie daje kompetencji organowi do wydania decyzji, która chroniłaby taki interes. Na podstawie tego artykułu chronione jest dobro wspólne - ochrona środowiska. Stroną danego postępowania jest w zasadzie tylko podmiot, na który są nałożone obowiązki zmierzające do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko w określonym czasie. W prawie ochrony środowiska nie istnieje skarga powszechna przysługująca każdemu kto zainteresowany jest ochroną środowiska jako dobra wspólnego. Dalej wskazano, że w ramach z art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska organ nie może rozważać kwestii uciążliwości sąsiedzkich, które nie są regulowane przepisami dotyczącymi odpowiedzialności administracyjnej za negatywne oddziaływanie na środowisko, a mogą być przedmiotem postępowania przed sądem cywilnym. W odpowiedzi na powyższy wniosek Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Krakowie stwierdził, że sposób przechowywania i stosowania nawozów naturalnych regulują przepisy ustawy o nawozach i nawożeniu oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowego sposobu stosowania nawozów oraz prowadzenia szkoleń z zakresu ich stosowania (Dz. U. z 2014 r., poz. 393). Jednakże ustawa ta określa zasady i tryb postępowania z takimi nawozami tylko w odniesieniu do hodowców prowadzących hodowlę w znacznych, określonych w niej, rozmiarach na podstawie art. 18 ust. 1 przedmiotowej ustawy. Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska uważa, że nie jest władny w zakresie opisanym we wniosku podjąć działania przy zastosowaniu art. 32 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu. W jego ocenie w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdzie art. 363 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej, której działanie negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do: 1) ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia, 2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Przepisy art. 362 ust. 2-5 p.o.ś. stosuje się odpowiednio (art. 363 ust. 2 p.o.ś.). Dalej Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska podnosi, że Wójt działając na podstawie ww. przepisu ma możliwość ustalenia w ramach posiadanych przez siebie kompetencji, że prowadzona działalność wywiera negatywny wpływ na środowisko. Dlatego w pierwszej kolejności to Wójt, jako organ gminy zobowiązany będzie do ustalenia czy zachodzi sytuacja, w której można mówić o działalności wywierającej negatywny wpływ na środowisko. W przypadku zaś ustalenia, że doszło do negatywnego oddziaływania na środowisko organ gminy będzie zobowiązany do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia tego oddziaływania. Od tych ustaleń będzie zależał dalszy tok postępowania w sprawie. Organ wskazał na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w postanowieniu z dnia 2 grudnia 2014r. sygn. akt II OW 147/14, gdzie NSA zauważył, iż: art. 363 ust. 1 p.o.ś. stanowi podstawę do wydania decyzji nakładających obowiązek wykonania określonych czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko w tym również nie tylko w ramach zwykłego korzystania ze środowiska. Decyzje, w których te obowiązki zostaną zindywidualizowane, mogą być adresowane do wszystkich osób fizycznych w rozumieniu kodeksu cywilnego negatywnie oddziaływujących na środowisko, bez względu na źródło tego oddziaływania. Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska podnosi, iż wniosek R. R. z dnia [...] sierpnia 2017 r. dotyczący podjęcia działań w związku z wywiezieniem przez Pana K. K. obornika w odległości 5 m od studni przekazany został prawidłowo do Wójta Gminy Wiśniowa właściwego do podjęcia stosownych czynności w trybie art. 363 ust. 1 p.o.ś. Ma on możliwość ustalenia w ramach swoich kompetencji, że prowadzone działanie wywiera negatywny wpływ na środowisko, a więc że doszło do naruszenia obowiązujących standardów korzystania ze środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Może to czynić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy jednocześnie uznają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z organów nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny). W zawisłej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny, bowiem zarówno Wójt Gminy Wiśniowa, jak i Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Krakowie uznały się za organy niewłaściwe do rozpatrzenia wniosku E. R. i R. R. o podjęcie działań zmierzających do wywiezienia przez Pana K. K. obornika składowanego na działce nr ew. [...] w G. w odległości 5 m od ich studni, zlokalizowanej na ich działce nr ew. [...] w G.. Studnia ta stanowi dla nich jedyne ujęcie wody pitnej. Zgodnie z art. 363 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej, której działanie negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do: 1. ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; 2. przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Przepisy art. 362 ust. 2-5 stosuje się odpowiednio (art. 363 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska). Zgodnie zaś z art. 379 ust. 1 i 5 ww. ustawy marszałek województwa, starosta oraz wójt, burmistrz lub prezydent miasta sprawują kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska w zakresie objętym właściwością tych organów. Organy te występują do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o podjęcie odpowiednich działań będących w jego kompetencji, jeżeli w wyniku kontroli stwierdzą naruszenie przez podmiot kontrolowany przepisów o ochronie środowiska lub występuje uzasadnione podejrzenie, że takie naruszenie mogło nastąpić, przekazując dokumentację sprawy. Ponadto zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 250), utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Odnosząc powyższe okoliczności do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że przy podejmowaniu interwencji wynikających z zagrożenia dla środowiska związanego z oddziaływaniem pryzmy obornika na środowisko gmina może wykorzystywać uprawnienia kontrolne wynikające z art. 379 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 363 tej ustawy. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji nakazać osobie fizycznej, której działalność negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Negatywne oddziaływanie związane ze składowaniem obornika np. w nieodpowiednim miejscu co może wpływać na jakość wód jedynego ujęcia wody na sąsiadującej nieruchomości niewątpliwie stanowi zagrożenie dla środowiska, co w konsekwencji wskazuje na kompetencję organu gminy. W judykaturze wskazuje się na źródło tej kompetencji w art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska niezależnie np. od uprawnień organów nadzoru budowlanego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2011 r., II OW 23/11), czy charakteru źródła negatywnego oddziaływania na środowisko (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2014 r., II OW 147/14). Niewątpliwie wniosek E. i R. R. sugeruje negatywny wpływ na środowisko poprzez składowanie obornika w pobliżu ich studni - w odległości 5 m. W ich ocenie sytuacja ta ma wpływ na jakość wody w wykorzystywanej przez nich studni, będącej dla nich jedynym źródłem wody pitnej i użytkowej. Zgodnie z powołanym powyżej przepisem art. 363 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska organem właściwym do podjęcia działań w sprawie objętej ww. wnioskiem jest zatem Wójt Gminy Wiśniowa. Rzeczą organu wykonawczego gminy jest bowiem przeprowadzenie postępowania, w którym dojdzie do ustalenia czy rzeczywiście w zgłoszonym przypadku ma miejsce negatywne oddziaływanie na środowisko, jeżeli tak to jaka jest skala tego oddziaływania. Od tych ustaleń będzie zależał dalszy tok postępowania w sprawie. Zdaniem NSA, argumentacja Wójta Gminy Wiśniowa wskazująca na konieczność zastosowania w sprawie niniejszej art. 32 ustawy o nawozach i nawożeniu a przez to upatrywanie kompetencji MWIOŚ w Krakowie, jest niezasadne. Przede wszystkim zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego musi uwzględniać stan prawa z daty podejmowania własnego postanowienia. Art. 32 ustawy o nawozach i nawożeniu został zmieniony przez art. 506 pkt 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz.1566) ze skutkiem od dnia 24 sierpnia 2017 r. (por. art. 574 pkt 1 ustawy Prawo wodne), zatem nowe jego brzmienie obowiązywało już w momencie wniesienia wniosku o rozpatrzenie sporu kompetencyjnego. Obecnie art. 32 ww. ustawy stanowi, że: "ust. 1. Wojewódzki inspektor ochrony środowiska przeprowadza kontrolę przestrzegania przepisów dotyczących warunków stosowania i przechowywania nawozów, nawozów oznaczonych znakiem "NAWÓZ WE" oraz środków wspomagających uprawę roślin w sposób określony w przepisach o Inspekcji Ochrony Środowiska. ust. 2. Kontrola, o której mowa w ust. 1, polega na sprawdzeniu podmiotów stosujących i przechowujących nawozy i środki wspomagające uprawę roślin oraz jest przeprowadzana w oparciu o coroczną analizę ryzyka albo na wniosek zainteresowanych podmiotów. ust. 3. Do podmiotów, o których mowa w ust. 2, niebędących przedsiębiorcami w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829, 1948, 1997 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 460 i 819), przepisy rozdziału 5 tej ustawy stosuje się odpowiednio. ust. 4. Wojewódzki inspektor ochrony środowiska jest uprawniony do wykorzystania danych zgromadzonych w ewidencji gospodarstw rolnych, o której mowa w przepisach ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2015 r. poz. 807 i 1419, z 2016 r. poz. 1605 oraz z 2017 r. poz. 5 i 624), na potrzeby realizacji zadań określonych w ust. 1. ust. 5. Dane, o których mowa w ust. 4, są udostępniane nieodpłatnie, na wniosek wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. ust. 6. Wojewódzki inspektor ochrony środowiska ma dostęp do danych, o których mowa w ust. 4, i wykorzystuje udostępnione dane do realizacji zadań określonych w ust. 1. ust. 7. Wojewódzki inspektor ochrony środowiska w ramach prowadzonej przez siebie kontroli może powierzyć wykonanie badań agrochemicznych okręgowej stacji chemiczno-rolniczej". Z przywołanego art. 32 ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeniu wynika, że kompetencje wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska dotyczą kontroli przestrzegania przepisów dotyczących warunków stosowania i przechowywania nawozów, zaś z ust. 2 wynika, że kontrola ta jest przeprowadzana m. in. na wniosek "zainteresowanych podmiotów". Kwestie przechowywania nawozów unormowane zostały w rozdziale 4 ustawy o nawozach i nawożeniu "Przewóz i przechowywanie nawozów oraz środków wspomagających uprawę roślin". W rozdziale tym do dnia 24 sierpnia 2017 r. znajdował się art. 25 ustawy o nawozach i nawożeniu, którym normowano sposób przechowywania gnojówki i gnojowicy, a także innych nawozów naturalnych. W art. 26 ust. 2 tej ustawy określano, że "Podmioty, o których mowa w art. 18 ust. 1, przechowują nawozy naturalne, inne niż wymienione w ust. 1, na nieprzepuszczalnych płytach, zabezpieczonych w taki sposób, aby wycieki nie przedostawały się do gruntu". Cały art. 25 ww. ustawy został skreślony z mocą od 24 sierpnia 2017 r. przepisem art. 506 pkt 4 ustawy Prawo wodne. Obecnie to w ustawie Prawo wodne określono podstawy do wydania przepisów, z których wynikać ma m. in. "określenie warunków przechowywania odchodów zwierzęcych, w tym powierzchni i pojemności urządzeń do ich przechowywania" (art. 106 ust. 4 w zw. z art. 104 ust. 2 pkt pkt 1 lit. d) ustawy Prawo wodne). Przepisami tymi ma być rozporządzenie Rady Ministrów. Należy jednak zwrócić uwagę, że takiego rozporządzenia dotychczas nie wydano, zatem brak jest podstaw, aby Inspekcji Ochrony Środowiska do której ma należeć kompetencja w zakresie "kontroli stosowania programu działań przez podmioty prowadzące produkcję rolną" (art. 108 ust. 1 ustawy Prawo wodne) można było aktualnie przypisać właściwość do podjęcia działań w tej sprawie. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i art. 15 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Wójta Gminy Wiśniowa jako organ właściwy w sprawie.