II OW 121/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia WSA del. Jerzy Siegień Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 24 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 czerwca 2012r. nr GZgn-057-621-50-1/12 o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Wojewodą Mazowieckim w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Spółdzielni Kółek Rolniczych B. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia [...] marca 1978 r. nr [...] postanawia: wskazać Wojewodę Mazowieckiego jako organ właściwy w sprawie Wnioskiem z dnia 25 czerwca 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Wojewodą Mazowieckim w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Z.W. Prezesa Zarządu Spółdzielni Kółek Rolniczych [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy B. z dnia [...] marca 1978 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że Naczelnik Miasta i Gminy B. decyzją z dnia [...] marca 1978 r. orzekł o przekazaniu przez Spółdzielnię Kółek Rolniczych w B. Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w B. w użytkowanie państwowe nieruchomości rolnych położonych we wsi K. - działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 10,21 ha, zapisana w rejestrze ewidencji gruntów pod poz. [...], oraz we wsi D. - działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 2,59 ha, zapisana w rejestrze ewidencji gruntów pod poz. [...]. Wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji złożył do Burmistrza Miasta w B. Prezes Zarządu Spółdzielni Kółek Rolniczych [...]. Jednakże Burmistrz wniosek ten przekazał Wojewodzie Mazowieckiemu jako właściwemu w sprawie. Następnie Wojewoda uznając się za niewłaściwy wniosek ten przekazał Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wskazując, że kwestionowana decyzja została wydana na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968 r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gromad pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej (Dz. U. z 1969 r. Nr 1, poz. 1). Powyższe rozporządzenie zostało uchylone na podstawie § 16 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 kwietnia 1986 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania między jednostkami gospodarki uspołecznionej państwowych nieruchomości rolnych i leśnych oraz niektórych innych nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolniczej i leśnej, a także właściwości organów w tych sprawach (Dz. U. z 1986 r. Nr 17, poz. 90). Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zm.) powyższe rozporządzenie utraciło moc wiążącą. Wojewoda podniósł, że ustawodawca w tym stanie prawnym nie przewidywał już przekazywania nieruchomości rolnych pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej na cele nierolnicze, stąd organy administracji publicznej utraciły właściwość do wydawania decyzji administracyjnych w tym zakresie. Ustawa stanowi, że określone w niej zadania i kompetencje w tym zakresie wykonuje od 1992 r. Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa, a następnie Agencja Nieruchomości Rolnych. Jest to więc, zdaniem Wojewody, zakres przedmiotowy spraw, który w istocie jest najbardziej tożsamy do spraw unormowanych uchylonym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968 r., które stanowiło materialnoprawną podstawę do wydania przedmiotowej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy B. z dnia [...] marca 1978 r. Oznacza to, jak utrzymuje Wojewoda, że ustalając organ wyższego stopnia do stwierdzenia nieważności decyzji, która została wydana przed 1992 r. należy ustalić organ wyższego stopnia dla organu, który byłby właściwy do wydania decyzji w pierwszej instancji. Wojewoda stwierdził, że organem tym jest minister właściwy do spraw rolnictwa i rozwoju wsi. Jednakże, w ocenie Ministra, nie jest on organem właściwym do załatwienia przedmiotowej sprawy z poniższych względów: Kwestionowana decyzja Naczelnika Miasta i Gminy B. z dnia [...] marca 1978 r. została wydana na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968 r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gromad pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej. Rozporządzenie to było wydane na podstawie art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) oraz art. 276 K.c., było więc aktem wykonawczym do tych ustaw. Wcześniej zasady przekazywania nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa regulował dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 3). Powyższa ustawa z dnia 12 marca 1958 r. utraciła moc na podstawie art. 89 pkt 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), która weszła w życie z dniem 1 sierpnia 1985 r. i obowiązywała ze zmianami do dnia 1 stycznia 1998 r. Ustawa ta regulowała między innymi sprawy oddawania gruntów państwowych w zarząd, w użytkowanie i użytkowanie wieczyste. Zgodnie z art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określanych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (tekst pierwotny Dz. U. Nr 34, poz. 198) do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej przeszły zadania i kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego wynikające z ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w tym również w sprawach podejmowania decyzji o ustanowieniu, zakresie i warunkach użytkowania nieruchomości oraz orzekania o wygaśnięciu prawa użytkowania. Zgodnie z art. 3 powyższej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w brzmieniu obowiązującym od 5 grudnia 1990 r.) "gospodarka gruntami stanowiącymi własność Skarbu Państwa należy do właściwości wojewodów i rejonowych organów rządowej administracji ogólnej, a gruntami stanowiącymi własność gminy - do właściwości rad gmin i zarządów gmin". Z dniem 1 stycznia 1998 r. weszła w życie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741) i na podstawie art. 241 pkt 1 tej ustawy utraciła moc ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z art. 4 pkt 9 ww. ustawy właściwym organem w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa jest starosta wykonujący te zadania jako zadania z zakresu administracji rządowej Państwa. Przepis art. 11 powołanej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich zarządy. Zgodnie z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. W myśl art. 157 § 1 K.p.a., organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. O tym zaś jakie organy są organami wyższego stopnia przesądza treść art. 17 K.p.a. Zgodnie z art. 17 pkt 1 K.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Właściwość rzeczową organu ustala się według przepisów prawa materialnego, które to przepisy stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustalić należy najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem na podstawie art. 17 K.p.a. określać organ wyższego stopnia. Mając na uwadze powyższe Minister uznał, że sprawy, które były przedmiotem rozstrzygnięcia w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gromad pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej, wydane na podstawie art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 276 K.c., należą obecnie do właściwości starosty, a organem wyższego stopnia w tych sprawach w stosunku do starosty jest właściwy miejscowo wojewoda. W ocenie Ministra takie stanowisko znalazło odzwierciedlenie w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2009 r., sygn. akt II OW 51/08. W związku z powyższym do załatwienia przedmiotowej sprawy właściwy jest Wojewoda. W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 13 lipca 2012 r. Wojewoda Mazowiecki wniósł o wskazanie, że minister właściwy do spraw rolnictwa i wsi jest organem właściwym w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że w doktrynie i w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. Zaś w przypadku zmian w strukturze administracji w pierwszej kolejności ustala się organ administracji publicznej, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem na podstawie art. 17 K.p.a. określa się organ wyższego stopnia. Nadto Wojewoda wyjaśnił, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968 r. w § 3 jednoznacznie stanowiło, że organem kompetentnym do wydawania decyzji w przedmiocie przekazania nieruchomości, które mają być przez przejmującego użytkowane na cele niezwiązane bezpośrednio z produkcją rolniczą, jest naczelnik gminy w stosunku do nieruchomości o obszarze do 2 ha, zaś właściwy do spraw rolnych organ prezydium wojewódzkiej rady narodowej w stosunku do nieruchomości o obszarze powyżej 2 ha. Natomiast zgodnie z dyspozycją § 4 ust. 4 i 5 przedmiotowego rozporządzenia od decyzji wydanej przez organ I instancji (tj. naczelnika gminy) służyło odwołanie do organu do spraw rolnych bezpośrednio wyższego stopnia. Następnie, powyższe rozporządzenie Rady Ministrów zostało uchylone na podstawie § 16 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 kwietnia 1986 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania między jednostkami gospodarki uspołecznionej państwowych nieruchomości rolnych i leśnych oraz niektórych innych nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolniczej i leśnej, a także właściwości organów w tych sprawach (Dz. U. z 1986 r. Nr 17, poz. 90). Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zm.) powyższe rozporządzenie utraciło moc wiążącą. Ponadto ustawodawca w tym stanie prawnym nie przewidywał już przekazywania nieruchomości rolnych pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej na cele nierolnicze, stąd organy administracji publicznej utraciły właściwość do wydawania decyzji administracyjnych w tym zakresie. Z kolei w świetle art. 57 tejże ustawy w sprawach wszczętych, które dotyczyły ustalenia kandydata na nabywcę nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz przekazywania nieruchomości w zarząd lub użytkowanie, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy tej ustawy, lecz postępowanie administracyjne w tych sprawach jest umarzane. Należy także podkreślić, że de lege lata ustawa z dnia 19 października 1991 r., która reguluje zasady gospodarowania nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa jednoznacznie stanowi, że określone w niej zadania i kompetencje w tym zakresie wykonuje od 1992 r. początkowo Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa, a następnie Agencja Nieruchomości Rolnych. Jest to więc zakres przedmiotowy spraw, który w istocie jest najbardziej tożsamy do spraw unormowanych uchylonym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968r., które stanowiło materialnoprawną podstawę do wydania przedmiotowej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy B. z dnia [...] marca 1978 r. Z tego wynika, że zakres przedmiotowy powyższej decyzji w zakresie swojej osnowy (rozstrzygnięcia) dotyczy obrotu (przekazywania) nieruchomości rolnej Skarbu Państwa. Oznacza to, że od 1992 r. sprawy w zakresie dotyczącym nieruchomości rolnych Skarbu Państwa są także w kompetencji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, a obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych. Dlatego też ustalając organ wyższego stopnia do stwierdzenia nieważności decyzji, która została wydana przed tą datą należy ustalić organ wyższego stopnia dla organu, który byłby właściwy do wydania decyzji w I instancji, czyli de lege lata jest to minister właściwy do spraw rolnictwa i rozwoju wsi. W treści pisma z dnia 25 lipca 2012 r. Burmistrz Miasta i Gminy B., podzielając stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, podniósł, iż jego zdaniem właściwym do załatwienia sprawy jest Wojewoda Mazowiecki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość i spory kompetencyjne w przypadkach określonych w art. 4 P.p.s.a. oraz w art. 22 K.p.a. Spór pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a Wojewodą Mazowieckim jest niewątpliwie sporem kompetencyjnym, który podlega rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny. W sprawie wszczętej wnioskiem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z organów pozostających w sporze, właściwym do rozpatrzenia wniosku Spółdzielni Kółek Rolniczych [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy B. z dnia [...] marca 1978 r., nr [...], jest Wojewoda Mazowiecki. Argumentacja przedstawiona przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zgłoszonym wniosku, co do właściwości Wojewody Mazowieckiego, zasługuje na aprobatę. Skoro żądanie strony dotyczy uruchomienia trybu nadzwyczajnego stwierdzenia nieważności decyzji, to przypomnieć należy, iż zgodnie z poglądami prezentowanymi w doktrynie i orzecznictwie, właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalania właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze organów administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a następnie określa się organ wyższego stopnia na podstawie art. 17 K.p.a. (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 7, Warszawa 2005, s. 749 i powołane tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie ustalając organ właściwy do rozpatrzenia wniosku Spółdzielni Kółek Rolniczych [...] o stwierdzenie nieważności powołanej wyżej decyzji z dnia [...] marca 1978 r., należy zauważyć, iż decyzja ta została wydana na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968 r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gromad pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej (Dz. U. Nr 1, poz. 1 ze zm.). Rozporządzenie to było wydane na podstawie art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) oraz art. 276 K.c., a zatem było aktem wykonawczym do tych ustaw. Wcześniej zasady przekazywania nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa regulował dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Powyższa ustawa z dnia 12 marca 1958 r. utraciła moc na podstawie art. 89 pkt 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), która weszła w życie z dniem 1 sierpnia 1985 r. i obowiązywała ze zmianami do dnia 1 stycznia 1998 r. Ustawa ta regulowała między innymi sprawy oddawania gruntów państwowych w zarząd, w użytkowanie i w użytkowanie wieczyste. Zgodnie z art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określanych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 tekst pierwotny) do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej przeszły zadania i kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego wynikające z ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w tym również w sprawach podejmowania decyzji o ustanowieniu, zakresie i warunkach użytkowania nieruchomości oraz orzekania o wygaśnięciu prawa użytkowania. Zgodnie z art. 3 powyższej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w brzmieniu obowiązującym od 5 grudnia 1990 r.) "Gospodarka gruntami stanowiącymi własność Skarbu Państwa należy do właściwości wojewodów i rejonowych organów rządowej administracji ogólnej, a gruntami stanowiącymi własność gminy - do właściwości rad gmin i zarządów gmin". Z dniem 1 stycznia 1998 r. weszła w życie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741) i na podstawie art. 241 pkt 1 tej ustawy utraciła moc ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis art. 11 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowił: "Z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest kierownik urzędu rejonowego, a organem reprezentującym w tych sprawach gminę jest zarząd gminy". Przepisem art. 137 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1999 r., powyżej cytowanemu art. 11 nadano nowe brzmienie: "Z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich zarządy". Ponadto tą samą ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. dodano w ustawie o gospodarce nieruchomościami przepis art. 9 lit. a w brzmieniu: "Od decyzji wydanych przez starostę, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa przysługuje stronie odwołanie do wojewody", który obecnie obowiązuje (od 22 września 2004 r.) w brzmieniu: "Organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda". Z dniem 27 października 2002 r. przepisem art. 77 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984) zmieniono po raz kolejny brzmienie omawianego art. 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez zastąpienie wyrazu "zarządy" wyrazami "organy wykonawcze" i w tym brzmieniu pozostaje ten przepis do chwili obecnej. Poza tym, ustalając organ rzeczowo właściwy w tej sprawie, należy wziąć również pod uwagę przepisy ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 ze zm.). Na podstawie przepisów tej ustawy Agencji Nieruchomości Rolnych zostały przekazane nieruchomości rolne położone na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, stanowiące własność Skarbu Państwa, niezależnie od tego, czy należały do Państwowego Funduszu Ziemi, czy też były w zarządzie państwowych jednostek organizacyjnych, czy w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych lub prawnych, albo w użytkowaniu lub faktycznym władaniu osób fizycznych, prawnych lub innych jednostek organizacyjnych. Nieruchomości przekazane Agencji wchodzą w skład tzw. Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, którym dysponuje i gospodaruje w imieniu Skarbu Państwa Agencja Nieruchomości Rolnych, będąca państwową osobą prawną. Utworzenie Agencji Nieruchomości Rolnych, a wcześniej Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa i przekazanie jej nieruchomości rolnych Skarbu Państwa nie oznacza jednak, że całość zadań i kompetencji związanych z gospodarowaniem nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, została przekazana ww. Agencji i że jedynym aktem prawnym regulującym te sprawy jest ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Gospodarowanie nieruchomościami w Polsce odbywało się zawsze metodami administracyjnoprawnymi i cywilnoprawnymi, w których przejawiały się działania władcze państwa (imperium) i działania oparte na instrumentach cywilnoprawnych wyrażających uprawnienia właścicielskie (dominium). Po wejściu w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) w gospodarce nieruchomościami Skarbu Państwa i nieruchomościami stanowiącymi własność jednostek samorządu terytorialnego, znacznie zmalała ilość spraw regulowanych instrumentami administracyjnoprawnymi na rzecz procedur cywilnoprawnych realizowanych w drodze umów regulowanych przepisami Kodeksu cywilnego. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jako ustawa mająca podstawowe znaczenie w tym zakresie, określająca zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego, zawiera postanowienia określające uprawnienia właścicielskie realizowane metodą cywilnoprawną oraz postanowienia określające kompetencje władcze realizowane w trybie administracyjnoprawnym. "Zarówno Skarb Państwa, jak i jednostki samorządu terytorialnego łączą dwa atrybuty, a mianowicie władczy (imperium) oraz właścicielski (dominium), przy czym oba te atrybuty zazwyczaj skupiają się w tych samych organach administracji rządowej i samorządowej. Należy zauważyć, że o ile w zakresie takich czynności prawnych jak: sprzedaż, zamiana, darowizna, oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste, wniesienie nieruchomości jako aportu do spółki, obciążenie nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi, oddanie w najem, dzierżawę czy użyczenie oraz wyposażenie państwowych lub samorządowych osób prawnych - zastosowano cywilnoprawną metodę regulacji (umowa), o tyle, gdy chodzi o podział nieruchomości, scalenie i podział, wywłaszczenie, zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oddanie nieruchomości w trwały zarząd, ustalenie opłat adiacenckich - zastosowano administracyjnoprawną metodę regulacji" (G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2005, s. 40-41; S. Rudnicki, Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Wydanie 6, Warszawa 2005, s. 19). Agencji Nieruchomości Rolnych przekazano gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w zasadzie tylko w zakresie uprawnień właścicielskich (dominium) realizowanych metodami cywilnoprawnymi z nielicznymi wyjątkami, kiedy upoważniono Prezesa Agencji do wydawania decyzji administracyjnych (art. 24 ust. 7 lit. b, art. 35 ust. 1 i art. 36 ust. 1). W innych przypadkach przewidzianych w przepisach art. 13 ust. 4, art. 16 ust. 3 i art. 24 ust. 4, ust. 7 orzekają w drodze decyzji: starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej lub wojewoda. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, Skarb Państwa powierzył Agencji Nieruchomości Rolnych wykonywanie prawa własności i innych prawa rzeczowych na jego rzecz w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, co znajduje swoje uzasadnienie w art. 6 ustawy określającym zakres zadań Agencji i w art. 24 określającym formy gospodarowania i dysponowania przejętym mieniem Skarbu Państwa. Powierzenie Agencji "wykonywania prawa własności i innych praw rzeczowych" w stosunku do przekazanego mienia, oznacza przekazanie uprawnień ze sfery dominium, a nie uprawnień władczych, regulowanych metodami administracyjnoprawnymi w drodze decyzji. Ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie określa wszystkich działań, jakie mogą mieć miejsce w odniesieniu do nieruchomości rolnych Skarbu Państwa i w tym nieuregulowanym zakresie w tej ustawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co wynika z art. 2 pkt 4 tej ustawy (G. Bieniek, A. Hopfer, Z Marmaj, E. Mzyk, R. Źróbek, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, t. I, Warszawa - Zielona Góra 1998, s. 13). Użyty w art. 2 ww. ustawy zwrot "ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami", należy rozumieć w ten sposób, że przepisy tej ustawy należy stosować równolegle z przepisami ustaw tam wymienionych (odrębnych), przy czym w kwestiach regulowanych tymi ustawami ich przepisy mają pierwszeństwo w stosowaniu (G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, op. cit. s. 52;). Skoro przyjmuje się w judykaturze, że ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa dotyczy tylko nieruchomości rolnych będących własnością Państwa, to należy kwalifikować tę ustawę jako lex specialis w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami, którą należy w tej relacji zakwalifikować jako lex generalia (J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska, Gospodarka nieruchomościami. Przepisy i Komentarz, Warszawa 1999, s.13). Ustawa o gospodarce nieruchomościami spełnia funkcję uzupełniającą w stosunku do ustaw tam wymienionych w art. 2. Błędne natomiast byłoby takie rozumienie art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które by całkowicie wykluczało stosowanie jej przepisów w przypadkach, kiedy mają zastosowanie ustawy wymienione w pkt 1-12, w tym również ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Nieruchomości rolne przekazane Agencji Nieruchomości Rolnych i wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, nie przestają przez to być nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa. Mają więc do nich również zastosowanie, w kwestiach nieuregulowanych przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Powyższe ustalenia należy odnieść do sprawy, która stała się powodem złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Obecnie przyjąć należy, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy B. z dnia [...] marca 1978 r., którą kwestionuje w postępowaniu nieważnościowym Spółdzielnia Kółek Rolniczych [...] z uwagi na jej przedmiot, mieści się w przedmiocie regulacji powyżej omawianych ustaw (o gospodarce nieruchomościami i o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa). Nie można jednak podzielić poglądu Wojewody Mazowieckiego, co trafnie zaakcentował Minister Rolnictwa, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku Spółdzielni Kółek Rolniczych [...] jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ wyższego stopnia nad Agencją Nieruchomości Rolnych, bowiem Agencja nie jest organem administracji publicznej i tylko w pewnym, ściśle określonym w ustawie z dnia 19 października 1991 r. zakresie, wykonuje zadania (zlecone) administracji państwowej w drodze wydawania decyzji administracyjnych, co ustalono wcześniej. Nie ma więc podstaw aby przyjąć, że Agencja wykonuje zadania z zakresu gospodarowania nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa jako organ I instancji w związku z czym organem wyższego stopnia będzie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Sformułowania art. 3 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, że "nadzór nad Agencją sprawuje minister właściwy do spraw rozwoju wsi" nie można też rozumieć jako określenia organu wyższego stopnia w znaczeniu przyjętym w art. 157 § 1 K.p.a. Nadzór ministra nad Agencją w tym przypadku, może dotyczyć tylko zadań regulowanych tą ustawą, a jak ustalono na wstępie Agencja nie posiada kompetencji władczych w zakresie orzekania w drodze decyzji administracyjnych z wyjątkiem przypadków określonych w art. 24 ust. 7 lit. b, art. 35 ust. 1 i art. 36 ust. 1 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. W takiej sytuacji nie można domniemywać kompetencji Agencji ponad te, które zostały określone w ustawie, gdyż naruszałoby to konstytucyjną zasadę legalizmu (praworządności) sformułowaną w art. 7 Konstytucji RP. Zadań jakiegokolwiek organu władzy publicznej nie można utożsamiać z jego kompetencjami, tj. konstytucyjnymi i ustawowymi uprawnieniami do podejmowania decyzji władczych. Nie istnieje domniemanie kompetencji w oparciu o uregulowania dotyczące jedynie zadań danego organu. Każdy organ władzy publicznej zobligowany jest do działania na podstawie i w granicach prawa, w tym w granicach przyznanych mu kompetencji. Agencji przysługuje prawo wydawania decyzji administracyjnych jedynie w przypadku kiedy przepisy szczególne tak stanowią. Agencja, jak ustalono we wcześniejszych rozważaniach, została upoważniona przez ustawodawcę głównie do działań w ramach gospodarowania i dysponowania nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w formach cywilnoprawnych, a nie instrumentów władczych, do działania którymi upoważniono właściwe organy administracji publicznej. Jednocześnie należy podnieść w tym miejscu, że tego typu sprawy dotyczące gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa, w tym również nieruchomościami rolnymi, po 1990 r. i po kolejnych reformach administracji, nie zostały przekazane do kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego. Dlatego też ustalając organ właściwy w niniejszej sprawie, z wniosku Spółdzielni Kółek Rolniczych [...] o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1978 r., dotyczącej sprawy przekazania państwowej nieruchomości rolnej na podstawie § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia z dnia 22 listopada 1968 r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gromad pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej, wtedy kiedy sprawy te należały do kategorii spraw z zakresu administracji rządowej, należy przede wszystkim wziąć pod uwagę przepisy art. 4 pkt 9, art. 11 ust. 1, art. 9a, art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz inne przepisy tej ustawy i ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, określające kompetencje właściwych organów do orzekania w drodze decyzji administracyjnej. W powołanych przepisach jako organ I instancji wskazuje się starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Zgodnie zaś z art. 9a tej ustawy organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Tym samym ten organ jest uprawniony do rozpatrzenia wniosku Spółdzielni Kółek Rolniczych [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy B. z dnia [...] marca 1978 r. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.