II OW 132/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Gminy i Miasta B. z dnia 2 października 2015 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Gminy i Miasta B. a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy zalewania działki wodami opadowymi oddalić wniosek. Wnioskiem z dnia 2 października 2015 r. Burmistrz Gminy i Miast B., zw. dalej Burmistrzem, wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w S., zw. dalej PINB, w przedmiocie zalewania działki wodami opadowymi. W dniu 1 kwietnia 2015 r. Pan P. D., zw. dalej wnioskodawcą, wystąpił do PINB z informacją, wskazującą, że grunty rolne będące jego własnością zostały zalane ściekami opadowymi z działki nr ... wobec przelania się z koryta oddzielającego grunty wnioskodawcy od działki nr ... Organ nadzoru budowlanego przekazał ww. informację do Burmistrza Gminy i Miasta B. Burmistrz wszczął i prowadził postępowanie wydając w dniu 20 lipca 2015 r. decyzję, w której stwierdził, że nie doszło do naruszenia stosunków wodnych na przedmiotowym gruncie. Decyzja ta w toku postępowania odwoławczego została uchylona w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., zw. dalej SKO, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na uchybienia w prowadzonym przez Burmistrza postępowaniu polegające m.in. na braku zebrania pełnego materiału dowodowego oraz na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z dnia 2 października 2015 r. Burmistrz podniósł, że zalewanie gruntów sąsiednich ściekami nie jest objęte dyspozycją art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. ‒ Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), zw. dalej Prawem wodnym, który to przepis odnosi się wyłącznie do szkodliwej zmiany stosunków wodnych. W ocenie Burmistrza, ochrony przed działaniami tego rodzaju należy poszukiwać na gruncie przepisów Kodeksu cywilnego regulujących stosunki sąsiedzkie. Wskazał również, że właściciel nieruchomości zalewanej ściekami w związku z nieprawidłowym działaniem kanalizacji ściekowej (deszczowej) może poszukiwać ochrony również na drodze administracyjnej. Burmistrz argumentował, że zgłoszony przez skarżącego problem dotyczyć może nieprawidłowego funkcjonowania obiektu budowlanego, zatem w jego ocenie, sprawa powinna zostać rozpoznana na gruncie art. 66 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ‒ Prawo budowlane (tekst. jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym. Wskazał, że organem właściwym w sprawach uregulowanych w art. 66 Prawa budowlanego jest zgodnie z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego PINB. Końcowo podniósł, że po ponownym przeanalizowaniu materiałów zebranych w przedmiotowej sprawie, a w szczególności po dogłębnej analizie wniosku i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego podzielił przedstawione w decyzji stanowisko w sprawie właściwości organu i wniósł o rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny sporu kompetencyjnego. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego PINB wywiódł, że ze złożonych przez wnioskodawcę pism wynika, iż ich adresat nie żąda prowadzenia postępowania na podstawie przepisów prawa budowlanego podnosi tylko fakt niedozwolonego zalewania ściekami opadowymi jego nieruchomości wobec niezgodnego z prawem odprowadzenia tych ścieków na działkę nr ... Podniósł również, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego zakazuje właścicielowi nieruchomości dokonywania zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Wobec powyższego, zdaniem PINB, organem właściwym do rozpatrzenia sprawy i wydania stosownej decyzji jest Burmistrz Miasta, a okoliczność, z jakich przyczyn dochodzi do wyrządzenia szkody wodami na działce sąsiedniej jest bez znaczenia, jeżeli są one skutkiem zmiany stosunków wodnych na gruncie. Nadto wskazał, że PINB prowadził postępowanie w sprawie prawidłowości wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu nieruchomości dz. nr ... wydając w tym przedmiocie decyzję nr ... z dnia 2 sierpnia 2013 r., która została utrzymana w mocy decyzją L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej WINB, nr ... z dnia 12 września 2013 r. W wyniku wszczęcia postępowania w trybie nadzoru Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej GINB, decyzją z dnia 17 grudnia 2014 r. stwierdził nieważność decyzji WINB nr ... oraz poprzedzającej ją decyzji PINB nr ... Decyzją z dnia 26 stycznia 2015 r. GINB utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 17 grudnia 2014 r. Następnie WINB decyzją z dnia 12 lutego 2015 r. orzekł o umorzeniu postępowania wznowieniowego w stosunku do decyzji organu wojewódzkiego nr ... z dnia 12 września 2013 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez GINB z dnia 10 kwietnia 2015 r. wnioskodawca skorzystał z możliwości złożenia skargi na decyzję organu centralnego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Ponadto, PINB w dniu 24 marca 2014 r. wydał decyzję nr ... którą stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego decyzją nr ..., jednakże z uwagi na złożenie odwołania przez wnioskodawcę sprawa ta podlega rozpoznaniu przez WINB, który do dnia sporządzenia niniejszej odpowiedzi nie zajął jeszcze merytorycznego stanowiska w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. O sporze w rozumieniu powyższych przepisów, można mówić dopiero wtedy, kiedy organy zainteresowane w sprawie w drodze wszelkich dostępnych metod wykładni prawa, analizując wszystkie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, dojdą do przekonania, że nie są w stanie jednoznacznie określić, który z nich jest właściwy w sprawie. Przez spór należy więc rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo, gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny) przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy. Do sporu może dojść tylko w powiązaniu ze sprawą indywidualną, która realnie istnieje i w której toczy się postępowanie. Warunkiem rozpatrzenia sporu kompetencyjnego jest precyzyjne ustalenie stanu faktycznego, który podlega unormowaniu w oznaczonym stanie prawnym, w którym ma być rozstrzygana przedmiotowa sprawa przez właściwy organ. W okolicznościach niniejszej sprawy wskazać należy, że po rozpatrzeniu w dniu 10 września 2015 r. odwołania wnioskodawcy od decyzji Burmistrza z dnia 20 lipca 2015 r. stwierdzającej, że nie doszło do naruszenia stosunków wodnych na działce nr ..., położonej w B., przy ul. P., na której prowadzona jest działalność przez "D.", poprzez wypuszczanie ścieków opadowych na działkę sąsiednią o nr ..., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wywiodło, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób bezsporny okoliczności istotnych dla dalszego biegu postępowania, a w szczególności nie wyjaśnił czy na działce nr ... funkcjonuje kanalizacja (obiekt budowlany w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego), jak i czy kanalizacja ta odprowadza ścieki opadowe z terenu przedmiotowej działki (w rozumieniu przepisów Prawa wodnego). Kolegium wyjaśniło również, że oględziny nieruchomości czy zeznania świadków nieposiadających fachowej wiedzy w odnośnym zakresie najczęściej nie są wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy, tj. czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Wskazało, że regułą jest, iż w sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie powinien być przeprowadzony dowód z opinii biegłego, między innymi na okoliczność, czy na działce sąsiedniej powstała szkoda oraz czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy zmianą stanu wód na gruncie a szkodą. Zdaniem Kolegium stosownie do tych ustaleń, a w szczególności, gdy okaże się, że sprawa dotyczy nieprawidłowego funkcjonowania obiektu budowlanego, organ winien rozważyć swoją właściwość w sprawie, a gdyby organ pierwszej instancji uznał, iż w sprawie jest właściwy organ nadzoru budowlanego, wówczas niezbędne będzie wystąpienie, na podstawie art. 22 § 2 i § 3 pkt 2 k.p.a., do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ błędnie odczytał wskazówki Kolegium i przekazał sprawę do Naczelnego Sądu Administracyjnego bez przeprowadzenia jakiegokolwiek dodatkowego postępowania w zakresie ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany stosunków wodnych. Zdaniem sądu, uzupełnienie materiału dowodowego pozwoli na wyszukanie właściwej podstawy materialnoprawnej w niniejszej sprawie. Słusznie bowiem Kolegium wskazuje, że oględziny nieruchomości czy zeznania świadków nieposiadających fachowej wiedzy nie są wystarczające dla obiektywnej oceny, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W związku z powyższym uznać należy, że w przedmiotowej sprawie wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wniesiono na podstawie nieustalonego stanu faktycznego sprawy. Powyższe oznacza, że organ składający wniosek o rozstrzygnięcie sporu nie sformułował wniosku na tle konkretnej sprawy administracyjnej, w której doszło do sporu. Nie można bowiem mówić o sporze w sytuacji, gdy przedmiotem sporu miedzy organami jest nieustalony stan faktyczny, a więc gdy spór jest sporem co do faktów, a nie co do prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie dysponuje środkami prawnymi, które pozwalałyby na przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie objętym wnioskiem, nie może bowiem powoływać biegłych, którzy oceniliby w oparciu o fachową wiedzę okoliczności faktyczne sprawy. Wobec powyższego należy stwierdzić, że na podstawie przedstawionych stanowisk stron i dokumentów złożonych w sprawie nie można jednoznacznie ustalić stanu faktycznego, a brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a.