II OW 138/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.), Sędziowie: NSA Paweł Miładowski, del. WSA Izabela Bąk-Marciniak, po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy [...] z dnia 19 grudnia 2017 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy [...] a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie braku dojazdu do działek postanawia: oddalić wniosek. Wnioskiem datowanym 19 grudnia 2017 r. Wójt Gminy [...] wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] poprzez wskazanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] jako organu właściwego do rozpoznania sprawy wniesionej przez P. O. w sprawie braku dojazdu do działek nr [...] obręb[...]. W uzasadnieniu wniosku Wójt wskazał, że w dniu 4 grudnia 2017 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynął wniosek P. O., w którym wniósł o zajęcie stanowiska w sprawie ww. działek nieposiadających dojazdu. Wnioskodawca wskazał, że na przedmiotowych nieruchomościach zostały wybudowane domy na podstawie prawomocnych pozwoleń na budowę, wydanych przez Starostwo Powiatowe w[...] . Pismem z dnia 8 grudnia 2017 r. PINB na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. przekazał do Urzędu Gminy w [...] przedmiotowy wniosek jako do organu właściwego do załatwienia sprawy. W ocenie Wójta brak jest podstaw do przekazania mu sprawy, ponieważ właściwym podmiotem do rozpoznania sprawy jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w[...] . Wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującym prawem budowlanym prawidłowość wydanych pozwoleń na budowę bada Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, a nie organ wykonawczy, w tym przypadku Wójt Gminy[...] . W sprawie przedmiotowych nieruchomości przed Sądem Rejonowym w [...] zawisła sprawa, której uczestnikiem jest zarówno wnioskodawca, jak i Gmina[...] . Wnioskodawca składał do Urzędu Gminy [...] również szereg innych pism o udzielenie informacji, na które otrzymywał odpowiedzi. W niniejszej sprawie wnioskodawca wyraźnie określił, jakich informacji i podjęcia jakich działań oczekuje od konkretnego organu, w tym przypadku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wnioskodawca zwraca się z wyraźnym pytaniem o podstawy udzielenia pozwolenia na budowę na przedmiotowych działkach, w stosunku do których brak jest dojazdu. W piśmie datowanym 20 lutego 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał, że P. O. we wniosku podniósł, że na ww. działkach zostały wybudowane domy na podstawie prawomocnych pozwoleń na budowę wydanych przez Starostwo Powiatowe w[...] . W dalszej części pisma można wyczytać, że problem, który powstał w kwestii dojazdu wynika z jednej strony z braku porozumienia między właścicielami działek a Gminą [...] w kwestii zmiany dotychczasowej drogi dojazdowej do nieruchomości. Druga kwestia, która jest poruszana dotyczy miejscowych przepisów dotyczących zagospodarowania przestrzennego i kwestii ustalenia prawidłowego przebiegu na planie dojazdu do ww. nieruchomości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po otrzymaniu wniosku przeprowadził jego analizę i uznał, że budynki zostały wykonane na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z tą decyzją działki powinny mieć dojazd. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie problemem nie jest sprawdzenie, czy budowa jest zrealizowana zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, a kwestia ograniczenia dojazdu, która wynikła z działań albo zaniechań Gminy[...] . Reasumując Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie Wójta Gminy [...] jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy wniesionej przez P. O. w sprawie dojazdu do działek o nr [...] obręb[...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.). W sprawie mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym, a zgodnie z art. 22 § 2 K.p.a. takie spory rozstrzyga sąd administracyjny, a konkretnie, zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny. Sporem kompetencyjnym jest sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność stanowisk, co do właściwości organu, która powinna być usunięta na skutek podjętych w tym kierunku środków prawnych. Spór kompetencyjny ma miejsce wtedy, gdy w postępowaniu przed organami chodzi o rozstrzygnięcie sprawy pomiędzy tymi samymi stronami, dotyczącej tego samego przedmiotu, przy zastosowaniu tej samej podstawy prawnej. Spór kompetencyjny może, więc powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu. Oczywistym jest przy tym, że rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy jest możliwe tylko wówczas, gdy organem właściwym jest jeden z organów pozostających w sporze. Organami pozostającymi w sporze są natomiast organ, do którego skierowano określone żądanie i który uznał się za niewłaściwy, oraz organ, któremu to żądanie zostało przekazane do załatwienia w trybie art. 65 § 1 K.p.a. i który uznaje, że przekazanie nastąpiło to wbrew jego właściwości określonej w stosownych przepisach. Jak z powyższego wynika, o sporze kompetencyjnym możemy mówić w sytuacji, kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy. W przeciwnym bowiem razie, kiedy nie ma zgody między organami, co do oceny stany faktycznego i w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie ma tożsamości sprawy. Trudno więc mówić o sporze kompetencyjnym, kiedy dwa organy odnoszą się w rzeczywistości do dwu różnych spraw, chociaż dotyczących tej samej strony. Jest to pozorny spór kompetencyjny, gdyż nie ma tu rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, a istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy. I dopóki nie nastąpi pomiędzy organami uzgodnienie stanowisk co do istoty sprawy (dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i ustalenie jakie przepisy mają zastosowanie w sprawie), nie można mówić o sporze kompetencyjnym. Treść pism P. O. datowanych 28 i 30 listopada 2017 r., które wpłynęły do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] odpowiednio w dniu 29 listopada 2017 r. i w dniu w dniu 4 grudnia 2017 r., wskazuje na problem polegający na braku dojazdu do kilku nieruchomości w miejscowości[...] . Wnioskodawca szeroko opisał zaistniały problem, powołując szereg okoliczności i wskazując m.in. na istniejące w jego ocenie zaniedbania ze strony Gminy [...] w zakresie realizacji zobowiązań wynikających z uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. Rady Gminy [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi [...] i niewykupienia przez Gminę działek pod budowę drogi, a także okoliczność toczącego się postępowania cywilnego z jego udziałem oraz udziałem Gminy przed Sądem Rejonowym w[...] , sygn. akt [...] w przedmiocie ustanowienia drogi koniecznej. Wnioskodawca podniósł też, że właściciele nieruchomości wznieśli domy na podstawie, według jego wiedzy, prawomocnych pozwoleń na budowę, pomimo iż oficjalnie działki nie posiadały dojazdu, a jedynie dojazd zwyczajowy nieuregulowany prawnie. Autor pisma, powołując się na długotrwałość toczącego się postępowania sądem powszechnym, w podaniu datowanym 28 listopada 2017 r., wniósł "(...) aby Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w[...] , na zasadzie decyzji administracyjnej, doprowadził do natychmiastowego otwarcia oraz udrożnienia drogi przejazdowej zgodnie z uchwalonym i obowiązującym MPZP oraz zobowiązał władze Gminy [...] do natychmiastowego podjęcia działań w kwestii realizowania zobowiązań gminy wynikających z uchwalonego przez nie same MPZP." W świetle powyższego, analizując treść pism P. O. oraz nadesłanych akt administracyjnych, nie można uznać, aby w rozpoznawanej sprawie zaistniał spór kompetencyjny. Organy nie podjęły żadnych czynności mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy, a następnie ustalenie przedmiotu sprawy i ustalenie jakie przepisy mają zastosowanie. Cała "wiedza" organów na temat stanu faktycznego sprawy ograniczona jest do treści pism P. O. i w oparciu o te pisma, każdy z organów wskazuje - bez bliższego sprecyzowania, na inne przepisy, które powinny mieć zastosowanie w sprawie. Taki stan rzeczy sprawia, że na tym etapie sprawy nie można mówić o sporze kompetencyjnym, albowiem w rzeczywistości organy oczekują, że Naczelny Sąd Administracyjny oceni stan faktyczny sprawy, ustali co jest przedmiotem sprawy i wskaże według jakich przepisów materialnoprawnych sprawa ta powinna być prowadzona. Jest to tym samym pozorny spór kompetencyjny, albowiem w rzeczywistości istnieje między organami spór co do przedmiotu sprawy, a w konsekwencji spór o ustalenie jakie przepisy materialnoprawne powinny znaleźć zastosowanie w sprawie. Rozstrzygając spór kompetencyjny Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje organ właściwy do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy administracyjnej. Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie może polegać na wyszukiwaniu właściwej podstawy materialnoprawnej do rozpoznania i rozstrzygnięcia danego zdarzenia prawnego. To organ administracji publicznej właściwy jest do ustalenia rodzaju sprawy, a tym samym podstawy materialnoprawnej (por. postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2007 r., I OW 23/07, [w:] CBOSA). W rozpoznawanej sprawie organy powyższemu obowiązkowi nie sprostały. Z uwagi na to, że wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego i określeniem przedmiotu sprawy, co należy do organów administracji publicznej (art. 7 K.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należało, że brak takich ustaleń powoduje, iż wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2004 r. sygn. akt OW 39/04, ONSiWSA 2004, nr 1, poz.17; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2004 r. sygn. akt OW 110/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46). Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 w związku z art. 15 § 2, art. 64 § 3 oraz art. 193 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.