II OW 142/14

Dnia 2 grudnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Gostynińskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Gostynińskim a Burmistrzem Miasta Gostynina w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania podania L. R. oraz H. R. zawierającego żądanie o przywrócenie stosunków wodnych do stanu poprzedniego postanawia: wskazać Burmistrza Miasta Gostynina jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. Pismem z dnia 9 lipca 2014 r. Starosta Gostyniński wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim, a Burmistrzem Miasta Gostynina w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania podania L. R. oraz H. R., zawierającego żądanie przywrócenie stosunków wodnych do stanu poprzedniego na działkach o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] położonych w [...], gm. Gostynin, pow. gostyniński, województwo mazowieckie oraz o naprawienie przepustu w drodze. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że działający z upoważnienia Burmistrza Miasta Gostynina, Naczelnik Wydziału Gospodarki Komunalnej, Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Urzędu Miasta Gostynina, powołując się na przepis art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej K.p.a.), zawiadomieniem z 30 maja 2014 r. znak: K.6210-20/08-14, przekazał Staroście Gostynińskiemu akta sprawy dotyczącej postępowania w sprawie przywrócenia stosunków wodnych do stanu poprzedniego na działkach o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] w miejscowości [...] "w związku z faktem odkrycia w ostatnim czasie przepustu w drodze gminnej działka nr ewid. [...] we wsi [...], gm. Gostynin". Jak wynika z dokumentów znajdujących się w przekazanych Staroście przez Burmistrza Miasta Gostynina aktach, sprawa ta jest w toku postępowania administracyjnego już prawie od 10 lat, bowiem została wszczęta skierowanym do Wójta Gminy Gostynin przez H. R. i L. R. podaniem z dnia 21 września 2004 r. W treści tego podania wnioskodawcy wnosili o "przywrócenie stosunków wodnych do stanu poprzedniego na działkach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych w [...] gm. Gostynin oraz o naprawienie przepustu w drodze". Na skutek tego, że stroną mającą interes prawny w tej sprawie była także Gmina Gostynin, jako właściciel jednej z działek (drogi gminnej) oddziałujących na stosunki wodne na działce wnioskodawców, sprawa ta została przekazana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) w Płocku do załatwienia Burmistrzowi Miasta Gostynina, który przez cały czas prowadził ją na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145, ze zm., dalej uPw). W trakcie toczącego się postępowania administracyjnego w tej sprawie zostało zawiadomionych przez organ o jej wszczęciu i występuje w niej, jako strony, poza ww. wnioskodawcami oraz Gminą Gostynin, jeszcze dziesięć innych osób fizycznych, do których należą działki oddziałujące na stosunki wodne u wnioskodawców. W czasie długotrwałego rozpatrywania sprawy, w pierwszej fazie przez Wójta Gminy Gostynin, a następnie przez Burmistrza Miasta Gostynina, przeprowadzono bardzo obszerne postępowanie dowodowe w tej sprawie oraz wydawano szereg różnych decyzji rozstrzygających tę sprawę. Jednakże wszystkie te decyzje − na skutek ich zaskarżenia do SKO w Płocku, a także do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: WSA) w Warszawie − były uchylane i sprawa wielokrotnie przekazywana była do ponownego rozpoznania, przy czym nie kwestionowano, jako podstawy prawnej ich wydawania przepisu art. 29 ust. 3 uPw. Dopiero ostatnia, wydana przez Burmistrza Gostynina decyzja z [...] października 2013 r. znak: [...], orzekała o umorzeniu postępowania w części dotyczącej żądania przywrócenia stosunków wodnych do stanu poprzedniego na ww. działkach, a ponadto o przekazaniu Staroście Gostynińskiemu, jako organowi właściwemu, do rozpatrzenia wniosku wraz z aktami sprawy w zakresie objętym żądaniem naprawienia przepustu w drodze, tj. przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego. Jednakże również ta decyzja – na skutek jej zaskarżenia − została w całości uchylona przez SKO w Płocku decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...] i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania Burmistrzowi Gostynina. Jak wskazał wnioskodawca w uzasadnieniu swojego pisma Burmistrz Gostynina nie wydał już więcej żadnej decyzji w tej sprawie, a jedynie przekazał ją wraz ze wszystkimi aktami, przytoczonym na wstępie niniejszego uzasadnienia zawiadomieniem o przekazaniu sprawy według właściwości z dnia [...] maja 2014 r. [...], powołując się na art. 65 § 1 K.p.a. Wnioskodawca podnosi, że przekazanie tej całej sprawy administracyjnej do załatwienia Staroście Gostynińskiego rażąco narusza powołany w ww. zawiadomieniu art. 65 K.p.a., już chociażby z tego względu, że przekazanie do załatwienia sprawy administracyjnej w tym trybie może nastąpić jedynie w początkowej fazie takiego postępowania, a nie po blisko 10 latach prowadzenia tej sprawy, po przeprowadzeniu obszernego postępowania dowodowego (z opiniami biegłych) oraz po wielokrotnym wydawaniu przez organ przekazujący decyzji merytorycznych na podstawie art. 29 ust. 3 uPw, co należy do właściwości organu przekazującego, jak również wydawaniu decyzji merytorycznych przez organ II instancji, a także wyroku WSA w Warszawie. W ocenie wnioskodawcy postępowanie administracyjne wszczęte w przedmiotowej sprawie ww. podaniem z 21 września 2004 r. powinno być dalej prowadzone przez Burmistrza na podstawie art. 29 ust. 3 uPw, co należy do jego właściwości i który powinien je zakończyć wydaniem stosownej decyzji administracyjnej. Natomiast wszczęcie postępowania administracyjnego przed Starostą Gostynińskim dotyczącego przywrócenia funkcji przepustu drogowego, jako urządzenia wodnego (jeśli stanowi on urządzenie wodne), na podstawie art. 64b uPw, nie może nastąpić − w opisanych okolicznościach tej sprawy − na podstawie przekazania zawiadomieniem Burmistrza, zgodnie z art. 65 K.p.a., a może nastąpić jedynie na skutek złożenia przez zainteresowanych stosownego, odrębnego podania. Wobec wskazanego wyżej braku podstaw do przekazania tej sprawy w trybie art. 65 K.p.a. do załatwienia Staroście Gostynińskiemu, zdaniem wnioskodawcy, istnieją podstawy do orzeczenia o właściwości do jej załatwienia przez Burmistrza Miasta Gostynina. W odpowiedzi Burmistrz Gostynina pismem z 19 sierpnia 2014 r. wniósł o ustalenie, że organem właściwym do rozpoznania sprawy administracyjnej wszczętej na skutek podania L. R. oraz H. R. z dnia 21 września 2004 r. zawierającego żądanie przywrócenia stosunków wodnych do stanu poprzedniego na działkach o nr ewid. [...] - [...],[...] - [...], położonych w [...] oraz o naprawienie przepustu w drodze, jest Starosta Gostyniński. W uzasadnieniu Burmistrz Gostynina wskazał, że urządzenie jako budowla regulacyjna funkcjonalnie związaną z rowem melioracyjnym w myśl art. 73 ust. 1 pkt 1 uPw, jest możliwa do doprowadzenia do stanu używalności i eksploatacji, i stanowi rozwiązanie problemu gromadzenia się wód na działkach znajdujących się przy drodze, w której znajduje się przepust. Nie ma konieczności budowania kolejnych urządzeń wodnych, skoro istniejące byłoby w stanie spełnić swą rolę regulacyjną. W jego ocenie obecność przepustu sprawia, że organem właściwym w sprawie staje się Starosta Gostyniński, który na mocy art. 64b w zw. z art. 140 ust. 1 uPw, w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności. Podczas rozprawy pełnomocnik Starosty Gostynińskiego wnosił o wyznaczenie Burmistrza organem właściwym w sprawie, nadto w sprawie wykluczył dopuszczalność przywoływania właściwości Starosty Gostynińskiego na podstawie art. 64b uPw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W sporze negatywnym, albowiem żaden z podmiotów w nim pozostający nie uznaje się za właściwy do załatwienia sprawy, pozostają dwa organy jednostek samorządu terytorialnego – Starosta Gostyniński oraz Burmistrz Gostynina. W stosunku do starosty funkcję organu wyższego stopnia w sprawach określonych przepisem art. 64b uPw pełni właściwy regionalny dyrektor zarządu gospodarki wodnej (por. art. 4 ust. 4 uPw), natomiast w stosunku do Burmistrza Gostynina, załatwiającego sprawę przywrócenia stosunków wodnych na podstawie art. 29 ust. 3 uPw – jest samorządowe kolegium odwoławcze. W myśl art. 22 § 1 pkt 1 art. 22 § 2 K.p.a. spory o właściwość rozstrzygają między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4 – wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu – sąd administracyjny. Spór tzw. negatywny występuje w sytuacji, w której organy odmawiają obywatelowi ingerencji na tej zasadzie, że sprawa do ich zakresu działania nie należy (por. K. Defecińska, Spory o właściwość organu administracji publicznej, Warszawa 2000, s. 46). Przedmiot sprawy oraz charakter podmiotów pozostających w sporze o właściwość wskazuje, że spór ten winien rozstrzygnąć sąd administracyjny. Z kolei przepis art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwana dalej Ppsa) określa, że sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Właściwym do rozstrzygnięcia tego typu sporów jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 15 § 1 pkt 4 Ppsa). Do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 Ppsa stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, a spór rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny na wniosek postanowieniem poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy (por. art. 15 § 2 Ppsa). Spór dotyczy właściwości rzeczowej organu. Spór ten powstał na tle ustalenia właściwości organu do rozpoznania podania z 21 września 2004 r., którym L. i H. R. domagali się przywrócenia stosunków wodnych i naprawienia przepustu w drodze gminnej. Wbrew wywodom zawartym w stanowisku Burmistrza Gostynina w sprawie tej nie znajdzie zastosowania przepis art. 64b uPw, na mocy którego "W przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności". Cyt. przepis został dodany na mocy art. 1 pkt 23 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r., Nr 32, poz. 159). W myśl art. 20 cyt. ustawy do spraw wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Powyższa ustawa weszła w życie 18 marca 2011 r. Wyrokiem z 11 października 2011 r. IV SA/Wa 89/11 uchylono decyzję SKO w Płocku z [...] listopada 2010 r. wydaną w granicach sprawy, w której powstał obecny spór o właściwość. Uznać przeto należy, w konsekwencji powyższego wyroku, że w sprawie wszczętej wnioskiem H. i L. R., postępowanie nie zakończyło się, z tego względu nie wchodzi w grę zastosowanie przepisu art. 64b uPw. To z kolei przekonuje, że w sprawie właściwym jest Burmistrz Gostynina. Dodatkowo zauważyć należy, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Starosty Gostynińskiego z [...] października 2006 r. nr [...] orzekającego w przedmiocie przepustu w drodze. Na mocy tej decyzji odmówiono ustalenia zakresu i terminów wykonania odnowienia przepustu pod drogą gminna nr [...] pomiędzy działkami nr [...] i [...] w [...] (k. 87 akt administracyjnych). Z oświadczenia złożonego podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, jak i z samych akt sprawy wynika, że powyższa decyzja nie była kwestionowana, przeto źródłowy wniosek w tej części został już rozpoznany. Z tych względów orzeczono, jak w sentencji postanowienia. Wniosek o zasądzenie kosztów jest bezprzedmiotowy, skoro w postępowaniu dotyczącym rozstrzygania sporu o właściwość znajdzie zastosowania wyłącznie przepis art. 199 Ppsa, wedle którego strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.