II OW 152/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą S. a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. w przedmiocie wskazania właściwego organu do rozpatrzenia wniosku B. Ś. z dnia [...] września 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. do rozpoznania wniosku B. Ś. z dnia [...] września 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wojewodą [...] poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku B. Ś. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej w T. z dnia [...] sierpnia 1951 r., nr [...] uchylającego dokument nadania ziemi. W uzasadnieniu wniosku Kolegium wskazało, że w dniu 25 października 2010 r. B.Ś. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej w T. z dnia [...] sierpnia 1951 r. nr [...], uchylającego dokument nadania ziemi z dnia [...] sierpnia 1946 r. nr [...] o obszarze [...] ha z parcelacji majątku T. na nazwisko M.G.. Pismem z dnia 24 grudnia 2010 r. Zastępca Dyrektora Wydziału Nadzoru Właścicielskiego w [...] Urzędzie Wojewódzkim wezwał pełnomocnika B. Ś. do uzupełnienia wniosku poprzez wykazanie interesu prawnego wnioskodawcy i przedłożenia wskazanych w tym wezwaniu dokumentów. W dniu 14 stycznia 2011 r. pełnomocnik B. Ś. przedłożył część żądanych dokumentów oraz wniósł o przedłożenie terminu do złożenia pozostałych dokumentów. Natomiast w dniu 7 lutego 2011 r. złożył w [...] Urzędzie Wojewódzkim kolejne dokumenty. Decyzją z [...] kwietnia 2011 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej w T. z dnia [...] sierpnia 1951 r. Zażalenie na powyższe do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożyła B.Ś.. Decyzją z [...] stycznia 2013 r., nr [...] Minister Rozwoju Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Pismem z dnia 11 lipca 2013 r. Wojewoda [...] - powołując się na art. 65 § 1 k.p.a. - przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K. wniosek B. Ś. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowej Komisji Ziemskiej w T.. z dnia [...] sierpnia 1951 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało, że analiza stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy prowadzi do wniosku, iż nie jest organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Zdaniem wnioskodawcy, przekazując przedmiotową sprawę do rozpatrzenia Kolegium nie uwzględniono w szczególności przepisów ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji. Na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. Z dniem wejścia w życie powyższej ustawy do prowadzenia postępowań nadzorczych w sprawach z zakresu administracji rządowej, w których decyzje pierwszej instancji zostały wydane przez organy administracji państwowej jest Wojewoda. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało, że stanowiący podstawę działania Komisji Ziemskich dekret z dnia 13 września 1946 r. utracił moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250). Stosownie do art. 18 ust. 1 pkt 1 tej ustawy uprawnienia komisji ziemskich przeszły na właściwe do spraw rolnych organy prezydiów powiatowych rad narodowych. Ustawa o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych została następnie uchylona ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81). W obu tych ustawach tj. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych oraz o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie było odniesienia do decyzji wydanych na podstawie dekretu z dnia 13 września 1946 r. W szczególności powołane akty normatywne nie zawierają żadnych uregulowań, które przesądziłyby o właściwości organów prowadzących postępowanie nadzorcze w odniesieniu do orzeczeń wydawanych na podstawie wskazanego wyżej dekretu, a w obowiązującym systemie prawnym nie ma unormowań podobnych regulujących nadawanie ziemi w drodze aktu administracyjnego. Po reformach w systemie organów administracji publicznej nie ma też prezydiów powiatowych rad narodowych. Kolegium wywodziło dalej, że obowiązujący stan prawny nie określa organu właściwego do stwierdzenia nieważności orzeczeń wydanych przez komisje ziemskie na podstawie dekretu z dnia 13 września 1946 r. Ponadto nieruchomości rolne w wyniku reformy rolnej przejmowane były na rzecz Państwa i stawały się jego własnością. Nie stanowiły one w związku z tym własności komunalnej, należącej do poszczególnych gmin. Sprawy związane z przeprowadzeniem reformy rolnej należały do kategorii, które dzisiaj są zaliczane do spraw z zakresu administracji rządowej. Brak jest zatem podstaw pozwalających uznać, że organem wyższego stopnia właściwym do prowadzenia postępowań weryfikacyjnych, w tym o stwierdzenie nieważności decyzji jest na podstawie art. 17 k.p.a. samorządowe kolegium odwoławcze, jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Z przedstawionych względów za organy właściwe w postępowaniach weryfikacyjnych w tych sprawach należy uznać, zdaniem Kolegium, organy administracji rządowej. Wobec tego właściwość organów administracji rządowej w postępowaniach o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych przez komisje ziemskie, należy ustalać w zależności od tego, czy kwestionowana decyzja ostateczna została wydana przez ówczesny organ szczebla podstawowego czy wojewódzkiego. Jeżeli decyzję ostateczną wydał w pierwszej instancji organ stopnia podstawowego, organem właściwym w postępowaniu nieważnościowym będzie wojewoda, jeśli zaś w sprawie orzekał organ stopnia wojewódzkiego to organem właściwym w tym postępowaniu będzie Minister. Zatem skoro w przedmiotowej sprawie w pierwszej instancji decyzję wydała powiatowa komisja ziemska to organem właściwym w postępowaniu nieważnościowym będzie wojewoda. W odpowiedzi na wniosek Wojewoda [...] wniósł o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. jako organu właściwego do rozpoznania przedmiotowego wniosku, powołując się na motywy do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OPS 1/12, Wojewoda wskazał, że z dniem wejścia w życie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r., Nr 14, poz. 78 ze zm.), na podstawie art. 11 tego dekretu, organem powołanym do orzekania o nabyciu własności było prezydium powiatowej rady narodowej. Następnie po wejściu w życie ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) na podstawie art. 5 kompetencje te przeszły do właściwości rejonowych organów administracji ogólnej – kierownika urzędu rejonowego. Z dniem 1 stycznia 1999 r. art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.), przekazał te sprawy do właściwości starosty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej, jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne pomiędzy organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji rządowej i samorządowej uważają się za właściwe (spór pozytywny) lub każdy z tych organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). W przedmiotowej sprawie negatywny spór kompetencyjny dotyczy wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku B.Ś. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej z dnia [...] sierpnia 1951 r. w T. uchylającej akt nadania ziemi z dnia [...] sierpnia 1946 r. Zacząć należy od wskazania, że zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a., jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Art. 17 k.p.a. wskazuje, które organy są organami wyższego stopnia w stosunku do organów orzekających w postępowaniu administracyjnym, jednakże nie reguluje wyczerpująco właściwości instancyjnej, albowiem odsyła do ustaw szczególnych. Zatem, co do zasady ustalenie organu wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie jest szczególnie skomplikowane. Problem pojawia się wówczas, gdy przedmiotowa decyzja została wydana w znacznym odstępie czasu, a organ który ją wydał, z uwagi na zmiany w strukturze administracji publicznej, już nie istnieje. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a następnie określa się organ wyższego stopnia w stosunku do tego organu (por. motywy do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OPS 1/12). Kwestionowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie Powiatowej Komisji Ziemskiej zostało wydane na podstawie dekretu z dnia 13 września 1946 r. o organizacji komisji ziemskich ( Dz.U. Nr 61, poz. 340) i na podstawie art.1 ust.2 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz.U. 1946 r., Nr 3, poz. 13 ). Dla decyzji wydanych przez powiatowe komisje ziemskie instancją odwoławczą były wojewódzkie komisje ziemskie, co wynika z art.5 lit.c dekretu o organizacji komisji ziemskich. Na podstawie art.3 dekretu z dnia 12 sierpnia 1946 r. o zespoleniu urzędów ziemskich z władzami administracji ogólnej ( Dz.U. Nr 43, poz. 248) uprawnienia i obowiązki wojewódzkich urzędów ziemskich i prezesów wojewódzkich urzędów ziemskich przeszły na wojewodów, zaś uprawnienia i obowiązki powiatowych urzędów ziemskich i komisarzy ziemskich przeszły na starostów. Następnie na mocy art.33 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej ( Dz.U. Nr 14, poz. 130 ze zm.) zostały zniesione stanowiska wojewody i starosty, a dotychczasowy zakres właściwości zniesionych organów przejęły rady narodowe oraz ich organy ( art.37 wskazanej ustawy). Na mocy art.18 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych ( Dz.U. Nr 27, poz. 250 ze zm.) utracił moc dekret z dnia 13 września 1946 r. o organizacji komisji ziemskich, z tym że uprawnienia komisji ziemskich przeszły na właściwe do spraw rolnych organy prezydiów powiatowych rad narodowych. Z dniem wejścia w życie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r., Nr 14, poz. 78 ze zm.), na podstawie art. 11 tego dekretu, organem powołanym do orzekania o nabyciu własności było prezydium powiatowej rady narodowej. Następnie po wejściu w życie ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) na podstawie art. 5 kompetencje te przeszły do właściwości rejonowych organów administracji ogólnej – kierownika urzędu rejonowego. Z dniem 1 stycznia 1999 r. art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.), przekazał te sprawy do właściwości starosty. Art. 19a dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym powyższe zadania starosty określa jako zadania z zakresu administracji rządowej. Niewątpliwie starosta może wykonywać zadania z zakresu administracji samorządowej bądź z zakresu administracji rządowej, jednakże powyższe samo przez się nie determinuje sposobu ustalenia organu wyższego stopnia. Podkreślić bowiem należy, że starosta jest organem jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.), zaś przepis art. 17 pkt 1 k.p.a. wskazując samorządowe kolegium odwoławcze jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego nie czyni rozróżnienia na organy tych jednostek wykonujące zadania z zakresu administracji samorządowej czy też rządowej. Zatem, co do zasady, organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, niezależnie od tego jakie zadania wykonuje, jest samorządowe kolegium odwoławcze (por. postanowienie NSA z dn. 15.11.2011 r., sygn. akt II OW 100/11, LEX nr 1070400). Inaczej będzie się natomiast kształtować sytuacja, gdy "ustawy szczególne stanowią inaczej". Oznacza to, że w sytuacji gdy przepis szczególny będzie wskazywał inny organ odwoławczy w stosunku do organu jednostki samorządu terytorialnego niż samorządowe kolegium odwoławcze, to ogólna reguła z art. 17 pkt 1 k.p.a. nie będzie miała zastosowania ( por. postanowienie NSA z dnia 10 października 2012 r., sygn. II OW 105/12, publ. Lex 1270252) W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.