II OW 153/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński ( spr. ) Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Starosty Ś. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Starostą Ś. a Wójtem Gminy B. w przedmiocie utrzymania szczegółowego urządzenia melioracyjnego – rowu odwadniającego na działce nr [...] w miejscowości P. Ł., gmina B., powiat Ś. postanawia wskazać Wójta Gminy B. jako organ właściwy w sprawie. Starosta Ś. pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość rzeczową na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. w przedmiocie utrzymania szczegółowego urządzenia melioracyjnego - rowu odwadniającego na działce nr [...] w miejscowości P. Ł., gmina B., powiat Ś. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazał, że do Wójta Gminy B. w dniu [...] kwietnia 2011 r. wpłynęło pismo M. D., dotyczące "złośliwego zawalenia rowu" (cyt.) przez Pana L., co spowodowało zalanie gruntów należących do wnioskodawcy. M. D. zwraca w piśmie również uwagę na fakt, iż kilkukrotnie oczyszczał ww. rów, lecz "pan L. nadal zawala rów". W dniu [...] kwietnia 2011 r. do Starosty Ś. wpłynęło postanowienia Wójta Gminy B. z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], w którym uznał się za niewłaściwego do prowadzenia postępowania w sprawie utrzymania szczegółowych urządzeń melioracyjnych rowu odwadniającego w P. Ł. i przekazał akta sprawy Staroście Ś., w celu przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Wójt Gminy B. powołał się na art. 64b ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności. W przypadku urządzenia wodnego, jakim jest rów melioracji wodnych szczegółowych, "utrzymywanie" polega na utrzymaniu tego urządzenia w dobrym stanie technicznym, umożliwiającym prawidłowe funkcjonowanie (swobodne odprowadzanie nadmiaru wód), czyli na odmulaniu dna oraz na wykaszaniu i ewentualnym umacnianiu skarp. Niewłaściwe utrzymywanie czy niekonserwowanie rowu w prowadzi do jego wypłycenia, a następnie zarośnięcia i w efekcie do jego naturalnej degradacji. W przypadku, którego dotyczy pismo Z. M., sytuacja jest inna. Sprawa dotyczy umyślnego, świadomego działania polegającego na "zawaleniu" rowu melioracyjnego przez Pana L., a więc stworzenia przeszkody na rowie, co uniemożliwiło swobodny odpływ wód z terenów należących do wnioskodawcy i w efekcie spowodowało zalanie jego gruntów. Zastosowanie ma art. 29 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym, wójt może w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego, gdy spowodowana przez właściciela gruntu, na którym znajduje się rów melioracyjny (p. L.) zmiana stanu wody na gruncie szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie (działka należąca do p. D.). W dniu [...] kwietnia 2011 r. odbyły się oględziny w miejscowości P. Ł., na działce nr [...]. Podczas oględzin stwierdzono, że na działce Pana L. zasypany został przepust pod drogą (powstała przeszkoda na rowie), przez co wody z działki należącej do M. D. nie mogą swobodnie spływać i zalewają należące do niego grunty. Ustalono, że konieczne jest odtworzenie urządzenia melioracji wodnej szczegółowej zlokalizowanego na działce nr [...], a stosowną decyzję wyda Wójt Gminy B. Pod protokołem ze spotkania podpisali się wszyscy obecni, w tym przedstawiciel Urzędu Gminy w B. W związku z tym w dniu [...] maja 2011 r. dokumentacja dotycząca powyższej sprawy przesłana została Wójtowi Gminy B., który w dniu [...] maja 2011 r., wystosował ponownie pismo do Starosty Ś., w którym podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2011 r. Starosta Ś. w dniu [...] czerwca 2011 r. odesłał dokumentację Wójtowi Gminy B., podkreślając po raz kolejny, że zastosowanie ma art. 29 ustawy Prawo wodne. W dniu [...] lipca 2011 r. dokumentacja ponownie została przesłana Staroście Ś. W odpowiedzi na powyższy wniosek Wójt Gminy B. domagał się wskazania, że właściwym do rozstrzygnięcia sprawy jest Starosta Ś. Uzasadniając swoją odpowiedź stwierdził, że kompetencja Starosty Ś. wywodzi się z art. 77 Prawa wodnego, bowiem rów melioracyjny jest urządzeniem melioracji szczegółowej, co zresztą potwierdza Kujawsko-Pomorski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych we Włocławku. Jedynym argumentem, który podnoszony jest przez Starostę Ś. jest przyczyna zaistnienia niedrożności kanału. Stanowisko takie jednak jest całkowicie błędne, gdyż ustawa prawo wodne nie koncentruje się na przyczynach powstania niedrożności kanału, a za priorytetową wartość uznaje zapewnienie drożności tego kanału. Skutek prawny wiąże się jedynie z tym, czy niedrożne urządzenie jest tylko urządzeniem wodnym, czy też urządzeniem melioracji szczegółowej. Art. 77 Prawa wodnego wiąże również skutek prawny z tym, czy niedrożność urządzenia wiąże się z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym czy też nie. Na podstawie zaś art. 77 Prawa wodnego, który jest przepisem szczególnym i odnosi się wprost do kwestii utrzymania urządzeń melioracji szczegółowej, a całkowicie abstrahuje od przyczyn powstania niedrożności, właściwym organem jest Starosta Ś. Niewłaściwa jest też argumentacja powołująca się na podpisy pracowników Urzędu Gminy pod protokołem z czynności. Właściwość organu jest kategorią obiektywną i nie może wynikać z ustaleń między organami, czy nawet podpisów pod protokołami, ale może wynikać wyłącznie z normy prawnej. Nieprawdziwe są również twierdzenia Starosty, że pracownicy Urzędu Gminy potwierdzili w protokole właściwość rzeczową Wójta Gminy B. Pracownicy urzędu potwierdzili jedynie uczestnictwo w czynnościach faktycznych i procesowych, dokonywanych przez właściwy organ - Starostę Ś., na jego wyraźną prośbę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Sądy administracyjne rozpoznają – na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a. – spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także o właściwość), o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której dwa organy administracji publicznej albo jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny) albo też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór kompetencyjny w niniejszej sprawie, mający charakter sporu negatywnego, zgłoszony przez Starostę Ś., powstał w wyniku przekazania temu organowi przez Wójta Gminy B. sprawy z wniosku M. D., dotyczącego złośliwego zasypania (zawalenia) rowu przez świadome działanie właściciela działki sąsiedniej, powodujące zalewanie gruntów sąsiednich. Miarodajną podstawą jego rozstrzygnięcia jest w pierwszej kolejności odwołanie się do ustalonych w toku postępowania administracyjnego faktów, związanych z treścią powyższego pisma. Z oględzin mających miejsce w dniu [...] kwietnia 2011 r. wynika, że rów, znajdujący się na działce sąsiedniej został zasypany w postaci wykonania przeszkody (przepust pod drogą), co spowodowało brak możliwości swobodnego spływu wody i w konsekwencji - zalewanie gruntów wnioskodawcy. Z opisu ustalonego stanu faktycznego, niekwestionowanego przez Wójta w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu wynika, że powstała przeszkoda nie została spowodowana niewłaściwym utrzymaniem urządzenia wodnego, lecz celowym działaniem polegającym na stworzeniu przeszkody w tym rowie, powodującej zmianę stosunków wodnych na gruncie, skutkującą zalewaniem gruntów należących do wnioskodawcy. W ocenie Składu Orzekającego, wbrew twierdzeniom Wójta Gminy B., nie występuje tu sytuacja nienależytego utrzymania urządzenia wodnego, wystąpienie której, ustalone w ramach odpowiedniego postępowania, upoważniałoby na gruncie art. 64b w zw. z art. 77 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego (czyli starostę) do ewentualnego nakazania przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego. Oznacza to, że sprawa powinna być rozpatrzona na podstawie art. 29 ustawy Prawo wodne a nie na podstawie art. 64b tego aktu. Art. 29 ust. 3 ustawy natomiast jednoznacznie wskazuje, iż to wójt jest organem właściwym do ewentualnego nakazania właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Wójt w odpowiedzi na skargę nietrafnie abstrahuje od przyczyny powstania niedrożności rowu melioracyjnego. To właśnie ona decyduje o tym, czy decyzja podejmowana będzie na gruncie art. 29 ustawy czy na gruncie art. 77 ustawy. Wobec braku wątpliwości, że w rowie powstała przeszkoda, to właśnie ten fakt będzie przesądzał o wyborze drogi jej usunięcia na gruncie ustawy Prawo wodne. I wiąże się to, wbrew twierdzeniu Wójta, nie z ustaleniami faktycznymi między organami (organy nie uzgadniały między sobą stanu faktycznego, lecz uczestniczyły w jego ustalaniu), lecz z zawieraniem się ustalonych faktów w hipotezie stosowanej normy prawnej, określonej w art. 29 ustawy, przesądzającej o tym, iż organem właściwym jest wójt gminy. W tym kontekście za nietrafny należy uznać pogląd, iż art. 77 ustawy ma charakter szczególny, wyłączający zastosowanie innych przepisów kompetencyjnych, zwłaszcza, że Wójt nie odniósł się w żadnym zakresie do przyjęcia konkretnych przesłanek tej szczególności. W związku z powyższym, biorąc pod uwagę podniesione argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 4 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.