II OW 189/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer /spr./ Sędzia NSA del. Jerzy Krupiński Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Starosty Powiatu K. z dnia [...] grudnia 2013 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Powiatu K. a Marszałkiem Województwa Łódzkiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do wystawienia upomnień i tytułu wykonawczego, uprawniającego do egzekwowania należności i opłat rocznych od D. i T. P. wynikających z decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. o wyłączeniu należących do nich gruntów rolnych z produkcji rolnej, znak: [...] postanawia: wskazać Starostę Powiatu K. Starosta K. pismem z [...] grudnia 2013 r. zwrócił się do NSA o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Marszalkiem Województwa Łódzkiego poprzez wskazanie, że podmiotem właściwym do wystawienia upomnień i tytułu wykonawczego, uprawniającego do egzekwowania należności i opłat rocznych od D. i T. P. wynikających z decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. o wyłączeniu należących do nich gruntów rolnych z produkcji rolnej jest Marszałek. W uzasadnieniu wskazał, że ww. decyzją Starosta orzekł o wyłączeniu z produkcji rolnej gruntu wnioskodawców pod budowę hali usługowej. Zgodnie z treścią decyzji, opłatę roczną powinni wnosić na konto urzędu marszałkowskiego w Łodzi pod rygorem ściągnięcia ich wg przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Po osiągnięciu przez decyzję waloru ostateczności przesłano ją Urzędowi Marszałkowskiemu, który jest beneficjentem opłat rocznych w tego tytułu i należności te stanowią dochód jego budżetu, a co za tym idzie Urząd ten ma obowiązek śledzić spłaty od zobowiązanego na podstawie ww. decyzji. Wnioskodawcy nie wnieśli opłaty rocznej. Marszałek przedłożył Staroście zbiorczy wykaz płatników zalegających w opłatach z ww. tytułu (m.in. wnioskodawców) celem wystawienia względem nich upomnień, a następnie ewentualnych tytułów wykonawczych. We wcześniejszym piśmie marszałek zapowiedział, że wystąpi z listą dłużników, aby Starosta podjął się windykacji opłat i wskazał na Starostę jako organ I instancji właściwy do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków wynikających z ww. decyzji. Powołał się przy tym na nowelizację art. 22b ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 503), zgodnie z którym marszałek stał się organem egzekucyjnym w sprawach wynikających z wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Takie sformułowanie nie wskazuje Marszałka jako wierzyciela w dochodzeniu należności. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Starosta wskazał, że nie jest wierzycielem tych należności, bowiem nowelizacja wskazała marszałka jako podmiot uprawniony do egzekucji. Za taki rozumieniem przemawia uzasadnienie ww. nowelizacji. Problem ten nie został jednolicie rozstrzygnięty w całym kraju. Marszałek zakwestionował pogląd starosty i podtrzymał swoje stanowisko. Starosta zawiadomił marszałka w trybie art. 65 k.p.a. o przekazaniu mu spraw w ww. przedmiocie, a ten nie podjął się windykacji opłat, lecz po raz kolejny przesłał wykaz dłużników. Starosta wskazał na art. 1 pkt 13 oraz art. 5 § 1 pkt 1 i art. 26 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i stwierdził, że nie jest wierzycielem w tej sprawie. Jest nim organ bezpośrednio zainteresowany wykonaniem takiego obowiązku, a wiec Marszałek. Brak jest przy tym wspólnego organu wyższego stopnia. W odpowiedzi na wniosek Starosty Marszałek wniósł o jego oddalenie. Wskazał, że poinformował on starostów na jego terenie, że po zmianie prawnej w tym zakresie są oni obecnie organem właściwym do żądania wykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji. Wskazał również, że z interpretacji Ministra Finansów w podobnej sprawie wynika, że wskutek nowelizacji zmianie uległ jedynie organ egzekucyjny z naczelnika urzędu skarbowego na marszałka województwa, bez wskazania jakimi instrumentami marszałek może dysponować w tym zakresie. Wskazał na art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i ciążące na staroście obowiązki związane z egzekucją należności. Starosta wydał dla każdego z dłużników osobne postanowienie w kwestii przekazania sprawy marszałkowi. W kolejnym piśmie stwierdził, że forma postanowienia nie znajduje w tym przypadku oparcia w art. 65 § 1 k.p.a. Zdaniem marszałka zgodnie z powoływanym art. 22b ust. 4 jest on organem egzekucyjnym, lecz wierzycielem (uprawnionym do żądania wykonania obowiązku wynikającego z decyzji), stosownie do art. 1 ust. 13 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, jest starosta. Potwierdza to treści art. 5 ust. 1 ww. ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i miedzy samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne miedzy organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Natomiast spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego rozstrzyga co do zasady wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a dopiero w razie braku takiego organu sąd administracyjny (art.22 § 1 pkt 1 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie wbrew temu co stwierdzono we wniesionym wniosku nie mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym, lecz ze sporem o właściwość pomiędzy dwoma organami samorządu terytorialnego. Powstały zaś spór jest negatywnym sporem o właściwość pomiędzy Starostą Powiatu K. a Marszałkiem Województwa Łódzkiego, bowiem oba organy samorządu terytorialnego uznały się za niewłaściwe w sprawie. Podkreślić należy, że do rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny sporu o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego może dojść tylko wtedy, gdy organy te nie mają wspólnego organu wyższego stopnia. Stosownie do treści art. 17 §1 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Obszary właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych zostały określone w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U.Nr198, poz.1925). Z przepisu §1 pkt 5 lit.d powyższego rozporządzenia wynika, że obszar właściwości miejscowej Samorządowego Kolegium w Skierniewicach obejmuje między innymi powiat k. W rozpoznawanej sprawie zarówno Starosta Powiatu K. jak i Marszałek Województwa Łódzkiego są organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego organu wyższego stopnia, stąd też Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygnięcia powstałego sporu o właściwość. Przedmiotowy spór o właściwość powstał w związku z nowelizacją ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych dokonanej ustawą z dnia 8 marca 2013r., która weszła w życie w dniu 26 maja 2013. (Dz.U.2013.503). W wyniku tej nowelizacji wprowadzono do ustawy nowy rozdział 5a zatytułowany "Dochody związane z wyłączeniem z produkcji gruntów rolnych", w tym art. 22b, który stanowi w ust.1 , że dochodami budżetu województwa związanymi z wyłączaniem z produkcji gruntów rolnych są pobierane na podstawie ustawy: 1) należności; 2) opłaty roczne; 3) opłaty z tytułu niewykonania obowiązku zdjęcia i wykorzystania próchnicznej warstwy gleby; 4) opłaty oraz należności i opłaty roczne podwyższone, określone w art. 28 ust. 1-4; 5) odsetki z tytułu należności i opłat, o których mowa w pkt 1-4. 2. Zarząd województwa gromadzi dochody, o których mowa w ust. 1, na wyodrębnionym rachunku bankowym. 3. Dochody, o których mowa w ust. 1, są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 i 938). 4. Marszałek województwa jest organem egzekucyjnym uprawnionym do egzekucji należności za zobowiązania z tytułu dochodów, o których mowa w ust. 1. Istota sporu związana jest z treścią art.22b ust.4, który to przepis uczynił marszałka województwa organem egzekucyjnym, równocześnie art.22b ust.1 pkt 1 i 2 określił, że należności i opłaty roczne stanowią dochód budżetu województwa w odniesieniu do regulacji zawartej w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Rozważając to zagadnienie pamiętać należy, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ma charakter regulacji ogólnej z ustaw zaś szczególnych mogą wynikać odmienne rozwiązania, ale rozwiązania te mogą modyfikować reguły ogólne tylko w takim zakresie w jakim przyjął ustawodawca. Ustalając jakie de facto zmiany wprowadził art.22b ust.4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie problematyki dotyczącej egzekucji administracyjnej należności pieniężnych należy przypomnieć dwa podstawowe pojęcia funkcjonujące w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tj. pojęcie organu egzekucyjnego i wierzyciela. Zgodnie z art. 1a pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny to organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków. Natomiast art. 19 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji określa, wskazuje organy egzekucyjne oraz środki egzekucyjne jakie mogą stosować. Zgodnie z art.19 § 1 naczelnik urzędu skarbowego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, do zabezpieczania takich należności w trybie i na zasadach określonych w dziale IV, a także do realizacji wniosków o odzyskanie należności pieniężnych oraz podjęcie środków zabezpieczających należności pieniężne określonych w ustawie o wzajemnej pomocy, z zastrzeżeniem § 2-8. § 2. Właściwy organ gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego(27) jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ. § 3. Przewodniczący organu orzekającego w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych w pierwszej instancji jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę ukaranego, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu kar pieniężnych i kosztów postępowania orzeczonych w tych sprawach. § 4. Dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez ten oddział, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń. § 5. Dyrektor izby celnej jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, do których poboru zobowiązane są organy celne na podstawie odrębnych przepisów. § 6. (uchylony). § 7. Dyrektor oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę albo ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich związanych z zajmowaniem przez żołnierzy lokali mieszkalnych znajdujących się w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. § 8. Organem egzekucyjnym w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych może być ponadto inny organ w zakresie określonym odrębnymi ustawami. Przepis ar 22b ust.4 ustawy o ochronie gruntów rolnych stanowiący, że marszałek województwa jest organem egzekucyjnym uprawnionym do egzekucji należności za zobowiązania z tytułu dochodów, o których mowa w ust.1 , jest takim organem o którym mowa w § 8 art.19 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Ustawodawca czyniąc z marszałka województwa organ egzekucyjny nie określił natomiast z jakich sposobów egzekucji będzie mógł korzystać marszałek. Drugim istotnym pojęciem na gruncie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, odrębnym od pojęcia organu egzekucyjnego, jest pojęcie wierzyciela. Art. 1a pkt 13 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym wskazuje, że przez pojęcie wierzyciela - rozumie się podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Natomiast art. 5 § 1 pkt 1 powołanej ustawy stanowi, że w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest właściwy do orzekania organ I instancji, w pkt 2 zaś ustawodawca postanowił, że dla obowiązków wynikających z orzeczeń sadów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów praw- organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności- podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązków. W dalszej części art. 5 § 1 pkt 3 do 4 wskazano kto jest uprawnionym do żądania wykonania obowiązków wynikających z innych tytułów niż wskazane wyżej w pkt 1 i w pkt 2. Na podstawie art. 11 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta, który wydaje decyzję o wyłączeniu z produkcji rolnej użytków rolnych. Osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, wysokość należności i opłat rocznych ustala starosta w decyzji o wyłączeniu gruntów rolnych i leśnych. Podstawa prawna do orzeczenia w decyzji o wyłączeniu gruntów rolnych o należnościach i opłatach wynika art. 12. ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jednak źródłem tego obowiązku jest wydana decyzja. W przypadkach niewykonywania obowiązków określonych w ww. ustawie stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 30 tej ustawy). Tym samym źródłem obowiązku w zakresie uiszczenia opłat i należności jest decyzja, stąd też uprawnionym do żądania jej wykonania jest zgodnie z art. 5 § 1 pkt 1 właściwy do orzekania organ I instancji. W sprawie nie może być stosowany art. 5 § 1 pkt 2, czyli uprawnionym do żądania wykonania obowiązku nie może być organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana, albowiem pkt 2 dotyczy obowiązków wynikających z orzeczeń sądów, lub innych organów, albo bezpośrednio z przepisów , a nie z decyzji administracyjnej. Zgodnie z art.26 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny wszczyna egzekucje administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego. Od tej zasady ustawodawca dopuszcza wyjątek uregulowany w art.26 § 4 zgodnie z którym jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. O tym czy dojdzie do sytuacji określonej w art.26 § 4, czyli zbiegu dwóch ról; organu egzekucyjnego i wierzyciela decyduje ustawodawca w przepisach szczególnych. W analizowanej sprawie ustawodawca na podstawie art.22b ust.4 ustawy o ochronie gruntów rolnych postanowił, że marszałek województwa jest organem egzekucyjnym, tym samym jest to przepis szczególny w stosunku do art.19 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, natomiast brak jest odpowiedniego przepisu, który modyfikował by przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczące wierzyciela, a w szczególności art.5 § 1 pkt 1. Tym samym ogólna zasada wynikająca z art. 5 § 1 pkt 1, że w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji organów jednostek samorządu terytorialnego uprawnionym do żądania wykonania tych obowiązków jest właściwy do orzekania organ I instancji nie została wyłączona. Należy jeszcze zaznaczyć, że instytucja prawna wierzyciela administracyjnego w postępowaniu egzekucyjnym w administracji zdefiniowana w art.1a pkt 13, a uzupełniona regulacja prawną zawartą w art.5 ustawy jest instytucją prawa procesowego, czyli jest to podmiot uprawniony do żądania wykonania określonego obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej na rzecz określonego podmiotu, tak więc wierzyciel administracyjny występuje jedynie w imieniu takiego podmiotu, nie można tym samym utożsamiać tego pojęcia z pojęciem wierzyciela w sensie materialnoprawnym. Natomiast na zasadzie wyjątku od powyższej zasady dopuszczalna jest taka sytuacja w której rolę wierzyciela spełniać będzie podmiot prawa, na rzecz którego egzekwowany obowiązek będzie realizowany, ale wyjątek ten musi wynikać z przepisu szczególnego, którego w niniejszej sprawie brak. Stąd też starosta jako organ I instancji właściwy do orzekania w spawie należności i opłat związanych z wyłączeniem gruntu rolnego z produkcji rolnej jest - zgodnie z art. 5 § 1 pkt 1 ustawy – uprawnionym do żądania wykonania tych obowiązków. Dla rozstrzygnięcia powstałego sporu o właściwość nie mogą mieć znaczenia prawnego okoliczności dotyczące pierwotnej treści projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, odbiegające od treści uchwalonej ustawy, albowiem rozstrzygając zaistniały spór o właściwość Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę obowiązujący stan prawny . Mając powyższe na uwadze, właściwym organem do wystawienia upomnień i tytułu wykonawczego uprawniającego do egzekwowania należności i opłat rocznych od D. i T. P. wynikających z decyzji z dnia [...] grudnia 2009r.znak [...] o wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji rolnej jest Starosta Powiatu K. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę Powiatu K. jako organ właściwy na podstawie art. 4 i art.15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.