II OW 211/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Protokolant: asystent sędziego Iwona Rzucidło - Grochowska po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Dolnośląskiego a Starostą Powiatu Oławskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów z wniosku Przedsiębiorstwa [...] sp. j. z dnia 29 maja 2013 r. postanawia: wyznaczyć Starostę Powiatu Oławskiego. Marszałek Województwa Dolnośląskiego wnioskiem z 23 grudnia 2013 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem, a Starostą Powiatu Oławskiego w przedmiocie wydania na wniosek [...] decyzji udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie Chemiczno-Fizycznej Oczyszczalni Ścieków Przemysłowych i Odpadów Przemysłowych (dalej jako: "Przedsiębiorstwo") zlokalizowanej przy ul. Z. w J. – L. na działce nr: [...], obręb J., AM - 1, gmina J. – L., powiat o., województwo dolnośląskie. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że decyzją z [...] lipca 2013 r. Marszałek Województwa Dolnośląskiego zezwolił przedmiotowemu Przedsiębiorstwu na wytwarzanie odpadów, w tym na przetwarzanie odpadów na terenie oczyszczalni ścieków. Dodatkowo Przedsiębiorstwo zwróciło się do Starosty Powiatu Oławskiego o wydanie decyzji w sprawie zbierania odpadów. Wniosek ten pismem z 17 czerwca 2003 r. został przekazany przez Starostę Oławskiego Marszałkowi Województwa Dolnośląskiego, na podstawie art. 65 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako: "K.p.a."). Starosta powołał się na treść art. 41 ust. 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21, dalej jako: "Uodp"), zgodnie z którym w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, o jakich mowa w art. 41 ust. 3 powołanej ustawy, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa. Marszałek Województwa Dolnośląskiego nie zgodził się z tym stanowiskiem. Podkreślił, że w niniejszej sprawie przedsiębiorca wniósł o wydanie decyzji wyłącznie na zbieranie odpadów, z czego wynika, że jego wolą było uzyskanie w tym zakresie odrębnego zezwolenia, tj. decyzji niezależnej od posiadanego już pozwolenia na wytwarzanie odpadów obejmującego zezwolenie na przetwarzanie odpadów. Stosownie bowiem do art. 41 ust. 5 Uodp zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów może być, na wniosek posiadacza odpadów, objęta jednym zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów. W takiej sytuacji ustawodawca wskazał, jako organ właściwy do wydania jednej decyzji marszałka województwa, co wynika z treści powołanego przez starostę art. 41 ust. 6 Uodp. Jednakże przepis ten, zdaniem marszałka, nie dotyczy przypadków wydawania osobnych zezwoleń na zbieranie i na przetwarzanie odpadów. Wówczas właściwość organów dla wydania danego rodzaju zezwolenia określa się odrębnie, zgodnie z treścią art. 41 ust. 2 i 3 Uodp. Przedmiotowe przedsięwzięcie nie spełnia przesłanek określonych w art. 41 ust. 3 Uodp, gdyż polegając na zbieraniu odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, nie zostało wymienione w § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397, ze zm., dalej jako: "rozp. RM z 2010"), a zatem nie spełnia przesłanek do uznania go za przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o jakim mowa w art. 41 ust. 3 pkt 1 Uodp. W konsekwencji wydanie decyzji w sprawie nie należy do właściwości marszałka także na podstawie art. 41 ust. 3 cytowanej ustawy. Wnioskodawca podkreślił, że w art. 41 Uodp ustawodawca odnosząc się do poszczególnych rodzajów zezwoleń konsekwentnie posługuje się określoną nomenklaturą. W przypadku decyzji dotyczącej zbierania odpadów posługuje się pojęciem zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku decyzji dotyczącej przetwarzania odpadów - pojęciem zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zaś gdy regulacja dotyczy decyzji łącznej - pojęciem zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Za taką interpretacją powyższego przepisu przemawia także, zdaniem marszałka, uzasadnienie do projektu ustawy o odpadach. Zatem organem właściwym w niniejszej sprawie będzie organ właściwy do wydania decyzji wyłącznie w sprawie zbierania odpadów, czyli starosta. W odpowiedzi na wniosek Starosta Oławski nie zgodził się z twierdzeniem Marszałka Województwa Dolnośląskiego, że przedsięwzięcie polegające na zbieraniu odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne nie zostało ujęte w § 2 rozp. R z 2010 i co za tym idzie, że nie spełnia przesłanek, o jakich mowa w art. 43 ust. 3 pkt 1 lit. a) Uodp. W definicji pojęcia zbierania odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 34 Uodp) mieści się bowiem także tymczasowe magazynowanie odpadów przez odbierającego odpady, zaś z treści wniosku Przedsiębiorstwa wynika, że jego wolą jest składowanie zebranych odpadów w tym samym miejscu, w którym następnie będą one przetwarzane (zgodnie z już uzyskanym zezwoleniem). Skoro zaś zezwolenie na przetwarzanie odpadów zostało niewątpliwie wydane w warunkach przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, to zatem te same okoliczności winny być wzięte pod uwagę w sprawie wydania zezwolenia na zbieranie (w tym składowanie) odpadów w tym samym miejscu. Zdaniem starosty, w sytuacji, gdy na danym terenie mieści się instalacja do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, objęta decyzją marszałka województwa zezwalającą na przetwarzanie odpadów niebezpiecznych, to również zbieranie (i przechowywanie) odpadów w tym samym miejscu jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Zatem właściwym do wydania decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów w opisanych wyżej warunkach jest marszałek województwa, bowiem z art. 41 ust. 6 Uodp wynika, że wypadku prowadzenia w tym samym miejscu różnych przedsięwzięć, o których mowa w ust. 3 tegoż przepisu, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa. W piśmie procesowym Marszałek Województwa Dolnośląskiego zwrócił uwagę, że wadliwe jest utożsamianie pojęcia składowiska odpadów z ich zbieraniem, na gruncie Uodp należy odróżnić te konstrukcje normatywne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 22 § 1 pkt K.p.a. spory o właściwość rozstrzyga między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4 – wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu – sąd administracyjny. W sporze negatywnym, albowiem żaden z podmiotów w nim pozostający nie uznaje się za właściwy do załatwienia sprawy, pozostają dwa organy jednostek samorządu terytorialnego – Starosta Oławski oraz Marszałek Województwa Dolnośląskiego, które to podmioty nie mają wspólnego organu wyższego stopnia. Organem wyższego stopnia w stosunku do Marszałka Województwa Dolnośląskiego, w sprawach o wydanie przezeń zezwolenia na zbieranie odpadów, jest minister właściwy do spraw środowiska (art. 169 w zw. z art. 168 Uodp), zaś wobec Starosty Oławskiego – Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (art. 17 pkt 1 K.p.a. w zw. z § 1 pkt 1 lit. d) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych, Dz. U. Nr 198, poz. 1925). Z kolei przepis art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwana dalej Ppsa) określa, że sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Właściwym do rozstrzygnięcia tego typu sporów jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 15 § 1 pkt 4 Ppsa). Do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 Ppsa stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, a spór rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny na wniosek postanowieniem poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy (por. art. 15 § 2 Ppsa). Spór pomiędzy Starostą Oławskim a Marszałkiem Województwa Dolnośląskiego dotyczy właściwości rzeczowej organu na tle rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na zbieranie odpadów. Zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a Uodp organem właściwym do wydania zezwolenia jest marszałek województwa dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska, oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, dalej jako: "Udiś"). Marszałek jest także właściwy, gdy chodzi o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg, dla regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b i c Uodp) – w pozostałych przypadkach – starosta (art. 41 ust. 3 pkt 2 Uodp). Wniosek o wydanie zezwolenia dotyczy zbierania odpadów zarówno innych niż niebezpieczne oraz niebezpiecznych na terenie istniejącego składowiska odpadów. Biorąc pod uwagę zakres źródłowego wniosku o wydanie zezwolenia właściwość marszałka do jego rozpoznania zachodziłaby wówczas, gdyby planowane przedsięwzięcie mieściło się w pojęciu przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów Udiś. Nie ma też w sprawie znaczenia treść przepisu art. 41 ust. 6 Uodp, wedle którego "W przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, o których mowa w ust. 3, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa". Cyt. przepis odnosi się do wydania jednego zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, niesporne jest jednak, że Przedsiębiorstwo legitymuje się już zezwoleniem Marszałka Województwa Dolnośląskiego na przetwarzanie odpadów, a obecnie ubiega się wyłącznie o zezwolenie na zbieranie odpadów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego kwalifikacja przedsięwzięcia winna odbywać się przy uwzględnieniu przepisów rozp. RM z 2010, albowiem nie ulega wątpliwości, że przedsięwzięcie nie spełnia wymogów z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b i c Uodp. Cyt. rozporządzenie w § 2 w pkt 41 wymienia wśród przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych oraz miejsca retencji powierzchniowej odpadów niebezpiecznych. Na właściwość marszałka województwa w takich przypadkach wskazuje Starosta Oławski. Rzecz jednak w tym, jak trafnie wskazano w piśmie procesowym Marszałka Województwa Dolnośląskiego, że wniosek Przedsiębiorstwa nie odnosi się do prowadzenia składowiska odpadów. Wedle art. 3 pkt 25 Uodp przez pojęcie składowiska odpadów rozumie się obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów. Natomiast przez pojęcie zbierania odpadów rozumie się w myśl art. 3 pkt 34 Uodp "gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b". Źródłowy wniosek odnosi się wyłącznie do zbierania odpadów, skoro przeto nie można ustalić właściwości marszałka województwa po myśli art. 41 ust. 3 pkt 1 Uodp, właściwym do rozpoznania tego wniosku będzie starosta. Z powyższych względów postanowiono wyznaczyć Starostę Oławskiego, jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 Ppsa, orzekł, jak w postanowieniu.