II OW 217/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty [...] z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą [...] a Dyrektorem Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie przez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku w sprawie przeniesienia na rzecz innego podmiotu pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...] postanawia: wskazać Starostę [...] jako organ właściwy w sprawie. W piśmie z 6 listopada 2018 r. Starosta [...] wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą [...] (dalej: Starosta), a Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie - Dyrektorem Zarządu Zlewni w [...] (dalej: Dyrektor) w przedmiocie wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy skierowanej pismem z [...] września 2018 r., znak: [...], przez P. [...] S.A. Oddział w W. - [...] do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w [...], dotyczącej przeniesienia na rzecz innego podmiotu, w trybie art. 411a ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.), pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych z ujęcia wody podstacji trakcyjnej [...], jakie zostało udzielone P. [...] S.A. [...] decyzją Starosty [...] z [...] stycznia 2012 r. znak [...]. W uzasadnieniu wniosku Starosta wskazał, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Dyrektor Zarządu Zlewni [...] w [...] w zawiadomieniu z 9 października 2018 r., znak: [...], w trybie art. 65 § 1 k.p.a., przekazało Staroście [...] do załatwienia zgodnie z właściwością sprawę dotyczącą przeniesienia pozwolenia wodnoprawnego znak: [...] z [...] stycznia 2012 r. na rzecz innego podmiotu. Jako podstawę prawną załatwienia przedmiotowej sprawy przez Starostę [...] wskazano art. 411a ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.), uznając tym samym pismo P. [...] S.A. [...] z dnia [...] września 2018 r., znak: [...] skierowane do Dyrektora Zarządu Zlewni w [...], jako wniosek o przeniesienie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych z ujęcia wody podstacji trakcyjnej [...], jakie zostało udzielone P. [...] S.A. [...] decyzją Starosty [...] z [...] stycznia 2012 r. znak [...], na rzecz P. [...] S.A. [...]. Starosta wyjaśnił, że podstawą działania organów administracji jest prawo materialne i procesowe aktualnie obowiązujące w dniu wydania decyzji. Orzecznictwo sądów administracyjnych stoi na stanowisku, zgodnie z którym, w sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów administracji publicznej właściwym do rozpatrzenia sprawy powinien być organ, który jest uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania (chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej). Przyjęcie koncepcji sukcesji uprawnień z dotychczasowych - aktualnie istniejących organów, lecz już rzeczowo lub miejscowo niewłaściwych - na nowy organ gwarantuje "podążanie" kompetencji w ślad za nową strukturą organów i ich aktualnymi zadaniami. Akceptacja tej koncepcji ma zalety praktyczne, wyznacza bowiem organ właściwy również w sytuacji likwidacji organu dotychczas właściwego w sprawie. Zdaniem Starosty, w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych wydanych przed 1 stycznia 2018 r., w których właściwość organu określona jest jako organ który wydał decyzję zasadne byłyby orzekanie przez organ ustalony, zgodnie z art. 19 k.p.a., w związku z art. 397 ustawy - Prawo wodne. Zatem organ właściwy do przeniesienia pozwolenia wodnoprawnego na rzecz innego podmiotu w trybie wskazanym w art. 411 a ustawy - Prawo wodne powinien być ustalony jako organ obecnie właściwy do wydania tego pozwolenia - zgodnie z art. 397 ustawy - Prawo wodne. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o rozstrzygnięcie sporu poprzez wskazanie Starosty [...] jako organu właściwego do rozpoznania wniosku P. [...] S.A. [...] w sprawie dotyczącej przeniesienia na rzecz innego podmiotu pozwolenia wodnoprawnego, względnie o oddalenie wniosku. W uzasadnieniu odpowiedzi na wniosek Dyrektor wskazał, że zawiadomieniem z dnia 9 października 2018 r. w sprawie znak: [...], w trybie przepisu art. 65 §1 k.p.a., przekazał Staroście do załatwienia zgodnie z właściwością sprawę dotyczącą przeniesienia pozwolenia wodnoprawnego znak: [...]. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na wniosek w drodze postanowienia, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Do rozstrzygania powyższych sporów stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny wydając swoje orzeczenie, bierze pod uwagę stan faktyczny i stan prawny aktualny na dzień orzekania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2012 r. sygn. I OW 210/11). Z uzasadnienia wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego oraz z odpowiedzi na wniosek udzielonej przez Dyrektora wynika, że istotą sporu jest wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy skierowanej pismem z 21 września 2018 r., znak: [...] przez P. [...] S.A. [...] do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w [...], dotyczącej przeniesienia na rzecz innego podmiotu, w trybie art. 411a ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.), pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych z ujęcia wody podstacji trakcyjnej [...], jakie zostało udzielone P. [...] S.A., [...] decyzją Starosty [...] z [...] stycznia 2012 r., znak: [...]. W niniejszej sprawie pozwolenie wodnoprawne zostało wydane w dniu [...] stycznia 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny w okolicznościach tej sprawy stoi na stanowisku, że właściwość rzeczową organu administracji publicznej w sprawie dotyczącej przeniesienia na rzecz innego podmiotu, pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych z ujęcia wody podstacji trakcyjnej [...], jakie zostało udzielone P. [...] S.A., [...] decyzją Starosty [...] z [...] stycznia 2012 r., znak: [...], oceniać trzeba według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydawania pozwolenia wodnoprawnego z [...] stycznia 2012 r. Jak wynika z zawiadomienia z 9 października 2018 r. wydanego na podstawie art. 65 k.p.a., wniosek o przeniesienie decyzji wpłynął do Zarządu Zlewni w dniu 27 września 2018 r. Postępowanie zakończone decyzją Starosty [...] z [...] stycznia 2012 r. powinno mieć swoją dalszą fazę w postaci postępowania w sprawie dotyczącej przeniesienia tego pozwolenia wodnoprawnego na rzecz innego podmiotu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Starosty przedstawionego we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Należy wyjaśnić, że w przepisach przejściowych (art. 545 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne) uregulowano oddziaływanie nowego aktu ustawodawczego na stosunki społeczne ukształtowane w czasie obowiązywania poprzedniego aktu prawnego. Przepisy przejściowe normują określone sytuacje prawne pewnych podmiotów powstałe za rządów dawnego prawa, które trwają po wejściu w życie nowego prawa, względnie sytuacje prawne powstałe pod rządami dawnego prawa, które ustają z powodu wejścia w życie nowego prawa (zob. postanowienie TK z 18 czerwca 2013 r., SK 1/12 i powołaną w uzasadnieniu literaturę: S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, wyd. 2, Warszawa 2012, s. 83). Przepisy przejściowe i końcowe pełnią rolę wskazówki intertemporalnej i pozwalają wybrać organom stosującym prawo przepisy, które dopiero w kolejnym etapie ustalenia konsekwencji prawnych danego stanu faktycznego pozwolą sądowi lub organowi orzec ostatecznie o wolnościach, prawach lub obowiązkach określonych w Konstytucji (zob. postanowienie TK z 18 czerwca 2013 r., SK 1/12). W wyroku z 10 grudnia 2007 r., sygn. P 43/07 uznano, że decyzja o stosowaniu nowych norm prawnych do wszelkich stosunków prawnych, a więc tych, które powstały, i tych, które dopiero powstaną, jest na ogół zaskakująca dla adresatów i może pogorszyć ich sytuację. Stąd możliwość zastosowania innego rozwiązania, polegającego na pozostawieniu w mocy przez jakiś czas dwóch odmiennych regulacji prawnych. Do stosunków i zdarzeń powstałych do chwili wejścia w życie nowych przepisów stosuje się nowe przepisy, a do trwających stosunków i do trwających następstw zdarzeń powstałych przed wejściem w życie nowego prawa stosuje się przepisy dawne. Takie rozwiązanie daje możliwość kompromisu między poszanowaniem stanu bezpieczeństwa prawnego a nieodzownością dokonania zmiany prawa. Pozwala również sprostać wymaganiom równego traktowania wszystkich podmiotów uwikłanych w stosunki prawne danego typu. Należy zatem oceniać i uwzględniać skutki retrospektywnego działania nowego prawa z punktu widzenia konstytucyjnych zasad państwa prawnego, w tym ochrony praw słusznie nabytych i ochrony interesów będących w toku, oraz że nowe prawo nie powinno naruszać tych zasad (por. wyrok NSA z 24 września 2008 r., sygn. I OSK 1341/07). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle tego co zostało przedstawione wyżej, należało dokonać wykładni systemowej art. 545 ustawy z 20 lipca Prawo wodne. Wykładnia systemowa przepisów ustawy z 20 lipca 2017 r., a w szczególności normy prawnej wynikającej z art. 545 tej ustawy uprawnia do stwierdzenia, że na skutek wejścia w życie przepisów ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne kompetencje do wydawania pozwoleń wodnoprawnych przeszły na dyrektora zarządu zlewni bądź dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, jednakże nie nastąpiła w tym zakresie jednoczesna likwidacja organu jakim jest starosta. W przepisach intertemporalnych ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne zostały wykształcone specyficzne reguły dla tej regulacji prawnej. Są nimi określone przez prawodawcę w tym akcie prawnym przepisy i dekodowane z nich normy prawne, na podstawie których jest możliwe rozgraniczenie czasowych zakresów zastosowania reżimów dawnego prawa wodnego (ustawa z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne) i nowego prawa (ustawa z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne) oraz określenie wpływu nowej prawnej regulacji na stosunki prawne powstałe w okresie obowiązywania dotychczasowej regulacji prawnej (ustawa z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne). Istotą reguł przejściowych, które znajdują się w art. 545 ustawy z 20 lipca 2017 r. jest przeprowadzenie na grunt nowego reżimu prawnego przedmiotów (sytuacji prawnych) poddanych ocenie prawnej na mocy regulacji dotychczas obowiązującej, a także zapewnienie stabilnej oraz w założeniu – tymczasowej koegzystencji prawa dawnego i nowego w zakresie, w jakim stosunki prawne i ich skutki powstałe na podstawie dotychczasowego prawa nie zostaną definitywnie wyparte przez nową regulację. Reguły przejściowe wynikające z treści art. 545 ustawy z 20 lipca 2017 r. funkcjonują zarówno w sferze prawa administracyjnego materialnego i procesowego. Odrębną kategorię reguł przejściowych stanowią reguły procesowe. Normują one kwestię stosunku nowego prawa do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych w sprawach należących do dawnego reżimu prawnego. Ich przedmiotem jest regulacja sposobu zakończenia postępowań będących w toku, które wskutek zmiany normatywnej stały się bezprzedmiotowe, lub które w następstwie zmian kompetencyjnych mają być kontynuowane prze inny organ (dyrektora zarządu zlewni Wód Polskich). We wskazanych sytuacjach po stronie ustawodawcy powstaje konieczność wskazania organów właściwych do zakończenia postępowania, terminu przekazania akt sprawy tym organom oraz uregulowania kwestii skuteczności czynności procesowych, które zostały już dokonane. Dokonując wykładni art. 545 ustawy z 20 lipca 2017 r. należy pamiętać, że zasadniczym celem tej regulacji intertemporalnej powinno być: rozgraniczenie zastosowania dawnego i nowego prawa wodnego oraz wskazanie właściwego sposobu przejścia istniejących stosunków wodnoprawnych spod obszaru zastosowania jednego reżimu prawnego na obszar zastosowania drugiego reżimu prawnego. Wiąże się z tym, nie zawsze rozstrzygnięty w sposób kompleksowy problem skutków prawnych, które nowe prawo wodne wiąże ze stanami faktycznymi i stosunkami administracyjnoprawnymi zapoczątkowanymi przed rozpoczęciem jego obowiązywania. Stanowisko zaprezentowane przez Starostę we wniosku z 6 listopada 2018 r. jest nieprawidłowe. Norma prawna wynikająca z art. 545 ust. 5 ustawy Prawo wodne z 20 lipca 2017 r. dotyczy wyłącznie spraw objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, a nie również spraw pokrewnych. Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę [...] jako organ właściwy w sprawie.