II OW 3/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak, po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Mazowieckiego z [...] grudnia 2015 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Mazowieckiego i Starostą Płockim przez wskazanie organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego postanawia: oddalić wniosek. Wnioskiem z 28 grudnia 2015 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Starosty Płockiego jako organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych pochodzących z powierzchni drogi krajowej nr 62 km 107+270 do 107+735 za pośrednictwem systemu kanalizacji deszczowej wylotem do rowu melioracyjnego, który uchodzi do rzeki Wisły. Z wnioskiem o wydanie pozwolenia wystąpił Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Marszałek Województwa Mazowieckiego wskazał, że podstawą przekazania mu wniosku był art. 140 ust. 2 pkt 1a ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469 – dalej jako "ustawa Prawo wodne"), który jednak, w ocenie Marszałka, nie znajduje tu zastosowania. Planowane korzystanie z wód nie dotyczy bowiem sztucznych zbiorników wodnych usytuowanych na wodach płynących, a "odbiornikiem" wód opadowych i roztopowych ma być ziemia (rów melioracyjny). W odpowiedzi na wniosek Starosta Płocki wniósł o wskazanie Marszałka Województwa Mazowieckiego jako organu właściwego w sprawie. Wyjaśnił, że wody opadowe i roztopowe mają być odprowadzane rowem melioracyjnym do Zbiornika Wodnego Włocławek, który jest sztucznym zbiornikiem wodnym usytuowanym na wodach płynących i jest ponadto przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Stąd też zastosowanie w tej sprawie ma art.140 ust. 2 pkt 1a ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Organy właściwe do wydania pozwolenia wodnoprawnego dla określonych kategorii spraw zostały wskazane w art. 140 ustawy Prawo wodne. Zasadą jest, że pozwolenia wodnoprawne wydaje właściwy miejscowo starosta (art. 140 ust. 1 ustawy Prawo wodne). Jednak w określonych sytuacjach prawnych i faktycznych organem właściwym może być marszałek województwa (art. 140 ust. 2 ustawy) bądź dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 140 ust. 2a ustawy). Zgodnie z art. 140 ust. 2 pkt 2a ustawy Prawo wodne, marszałek województwa wydaje pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 122 ust. 1, jeżeli dotyczą korzystania z wód i wykonywania urządzeń wodnych w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących, będących przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Jak już wyżej wskazano, z akt sprawy wynika, że Generalny Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych pochodzących z powierzchni drogi krajowej nr 62 km 107+270 do 107+735 za pośrednictwem systemu kanalizacji deszczowej wylotem do rowu melioracyjnego, który uchodzi do rzeki Wisły. Na tym odcinku na Wiśle znajduje się będący przedsięwzięciem zawsze znacząco oddziałującym na środowisko sztuczny zbiornik wodny – Zbiornik Wodny Włocławek. Oznaczałoby to, że organem właściwym w sprawie jest marszałek województwa (a konkretnie Marszałek Województwa Mazowieckiego), stosownie do powołanego wyżej art. 144 ust. 2 pkt 2a ustawy Prawo wodne. Wbrew stanowisku Marszałka, nie można uznać, że odprowadzanie wód następować ma do ziemi (rowu melioracyjnego), ponieważ zarówno z wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, jak i z załączonego operatu wodnoprawnego, wynika wprost, że odprowadzanie wód następuje do rowu i dalej do rzeki Wisły. W tej jednak konkretnej sprawie przedstawiony Sądowi w aktach sprawy stan faktyczny sprawy nie pozwala na zajęcie jednoznacznego stanowiska w tym zakresie, a co się z tym wiąże, nie pozwala na rozstrzygnięcie sporu. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając spory prawne, musi bowiem dysponować prawidłowo ustalonym stanem faktycznym sprawy, ponieważ nie został wyposażony w środki prawne, które pozwalałyby stan faktyczny wyjaśnić czy uzupełnić. Spór powstały na tle niewyjaśnionego stanu faktycznego sprawy jest więc sporem pozornym, który nie może zostać rozstrzygnięty przez wskazanie organu właściwego w sprawie. W aktach sprawy znajduje się bowiem operat wodnoprawny dotyczący pozwolenia wodnoprawnego objętego wnioskiem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. W operacie wodnoprawnym, na co zwraca uwagę w odpowiedzi na wniosek Starosta Płocki, znajduje się decyzja Wojewody Mazowieckiego z 20 lipca 2005 r., którą udzielono Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzania wód opadowych i roztopowych z odcinka drogi krajowej nr 62 w kilometrażu 107+945 – 108+380 w miejscowości Soczewka, gm. Nowy Duninów do rzeki Wisły. Pozwolenie to zostało wydane na czas oznaczony do 20 lipca 2009 r. Jest to więc pozwolenie, które swoim zakresem podmiotowym i przedmiotowym odpowiada (z niewielką różnicą w zakresie odległości) pozwoleniu, o które ubiega się obecnie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Pozwolenie z 20 lipca 2005 r. wygasło w związku z upływem czasu, na jakie zostało wydane. W odpowiedzi na wniosek Starosta Płocki wskazuje, że skoro w 2005 r. pozwolenie wodnoprawne zostało wydane przez wojewodę, to oznacza to, że obecnie właściwym do wydania analogicznego pozwolenia wodnoprawnego jest marszałek województwa. Marszałek województwa przejął bowiem kompetencje wojewody do wydawania pozwoleń, o których stanowi art. 140 ust. 2 pkt 2a ustawy Prawo wodne, na podstawie art. 21 pkt 2 ustawy z 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz.U. z 2005 r., poz. 175, nr 1462 ze zm.). Analiza podstawy prawnej decyzji Wojewody Mazowieckiego z 20 lipca 2005 r. prowadzi jednak do wniosku, że źródłem kompetencji wojewody w obowiązującym wówczas stanie prawnym nie był art. 140 ust. 2 pkt 2a ustawy Prawo wodne, wokół zastosowania którego koncentruje się obecnie spór, lecz art. 140 ust. 2 pkt 6, który stanowił, że wojewoda wydaje pozwolenie wodnoprawne, jeżeli szczególne korzystanie z wód lub wykonanie urządzeń wodnych odbywa się na terenach zamkniętych w rozumieniu przepisów ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232). Początkowo, na podstawie powołanej wyżej nowelizacji przepisów regulujących zadania i kompetencje administracji terenowej, kompetencje do wydania pozwoleń wodnoprawnych dla terenów zamkniętych przejął od wojewody również marszałek województwa. Jednak od 15 listopada 2008 r. kompetencje do wydawania tego rodzaju pozwoleń przejął dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, co wynikało z wejścia w życie art. 146 pkt 9 lit. c) ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227, obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1235). Akta niniejszej sprawy nie pozwalają odpowiedzieć na pytanie, czy szczególne korzystanie z wód ma się odbywać w całości lub w części na terenach zamkniętych, na co może wskazywać podstawa prawna decyzji Wojewody Mazowieckiego z 20 lipca 2005 r., jak również szczególny charakter Zbiornika Wodnego Włocławek. Kwestia ta ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia właściwości organów w sprawie, ale wyjaśnienia w tym zakresie muszą zostać poczynione przez organy. Stwierdzenie, że szczególne korzystanie z wód odbywa się w całości lub w części na terenie zamkniętym oznacza bowiem, że właściwym w sprawie będzie organ w ogóle nie pozostający w sporze, a więc właściwy miejscowo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Stąd też wniosek Marszałka Województwa Mazowieckiego należało oddalić jako sformułowany na tle nieprecyzyjnie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Z tych względów i na podstawie art. 151 w związku z art. 64 § 3 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.